一、相關(guān)概念的界定
　　本文的研究對象為“災(zāi)難性損害補(bǔ)償制度”，這是一個(gè)需要進(jìn)行界定的語詞。
　　2010年7月在美國首都華盛頓召開的第十八屆國際比較法大會(huì)的一項(xiàng)主題就是“CatastrophicHarms”,即“災(zāi)難性損害”，從各國參會(huì)者所提交的國別研究報(bào)告中可以看到，對于這一概念的理解，并不完全一致。為了精確地界定這一概念，避免不必要的誤解，本文將“災(zāi)難性損害補(bǔ)償”進(jìn)一步解析為“災(zāi)難”、“損害”和“補(bǔ)償”，并分別進(jìn)行界定。
　�。ㄒ唬�災(zāi)難的界定
　　從語義的角度來看，中文的“災(zāi)難”，在英文中為“Catastrophe”，該詞源自希臘文“Katastrophé”，意思是指突然降臨的巨大變化，其在拉丁文中的表述為catastropha，原義為戲劇中的重大轉(zhuǎn)折(coupdethé�{tre)或結(jié)束，其有可能是發(fā)生在喜劇中，亦有可能發(fā)生在悲劇中。但是，在后來的語義演變中，無論是法語還是英語中的“Catastrophe”都通常用來指那些具有給個(gè)人或社會(huì)帶來負(fù)面影響的重大的災(zāi)禍或事故。在英語中，用來表達(dá)災(zāi)難的還有另外一個(gè)與Catastrophe意義接近的詞，即“disaster”，其起源于意大利語disastro，其由dis（壞的）和sastro（星）兩部分組成，意為災(zāi)星，后被引入到法語désastre和英語disaster中，被指重大的災(zāi)害。
　　OlivierMoréteau,CatastrophicHarminUnitedStatesLaw:LiabilityandInsurance��
　　災(zāi)難，不同于普通的事故（accident），從兩者的比較中我們更容易發(fā)現(xiàn)災(zāi)難的特點(diǎn)。事故通常會(huì)給某些個(gè)體帶來損害，而災(zāi)難所造成的損害則是大規(guī)模的，有可能導(dǎo)致數(shù)千人、一個(gè)城市、數(shù)個(gè)城市，甚至一個(gè)國家的人口和財(cái)產(chǎn)都遭受損害。災(zāi)難與普通的事故的另一重要區(qū)別在于，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)，其不僅僅會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的損害的發(fā)生，通常還會(huì)給正常的社會(huì)秩序帶來沖擊，有可能導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的社會(huì)治理機(jī)制無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使社會(huì)秩序陷入混亂。當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)，僅僅依據(jù)常規(guī)的法律制度和治理機(jī)制，往往難以應(yīng)對混亂性的局面，很難使得社會(huì)從受損狀態(tài)恢復(fù)到常態(tài)，也正因此，需要一套特別的制度來應(yīng)對。我們所關(guān)注的對象正是這種特別針對災(zāi)難狀態(tài)的法律制度，而非日常生活中經(jīng)常性、重復(fù)適用的法律制度。除了損害規(guī)模特別大、程度特別嚴(yán)重外，災(zāi)難的另一個(gè)特點(diǎn)在于其為突發(fā)性，它不是日常生活中重復(fù)發(fā)生的事件，也不是可以預(yù)期的事件，而具有低概率和突發(fā)性的特點(diǎn)。
　　災(zāi)難，可以是自然原因?qū)е碌�，也可以是人為原因所�?dǎo)致的。前者如強(qiáng)烈地震、海嘯、洪水、臺(tái)風(fēng)、火山爆發(fā)等；后者如大規(guī)模的恐怖襲擊、核事故、重大環(huán)境污染等。中國是個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，因此，災(zāi)難性事件亦經(jīng)歷多起。例如，2008年的四川汶川大地震就是一起典型的災(zāi)難性事件。此次地震導(dǎo)致人員死亡近7萬人，失蹤1��8萬多人，受傷30多萬人，因地震房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p毀的受災(zāi)群眾1000多萬，直接經(jīng)濟(jì)損失8437��7億元。地震的發(fā)生幾乎導(dǎo)致了整個(gè)城市的覆滅，在這種狀況下，原有的城市政府機(jī)構(gòu)很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，僅依靠城市自身力量或常規(guī)的社會(huì)治理方式，很難從災(zāi)后恢復(fù)過來，因此，我們可以說其陷入了災(zāi)難狀態(tài)。
　　從中國現(xiàn)行法律、法規(guī)來看，對于“災(zāi)難”并無嚴(yán)格的立法意義上的界定�！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》從應(yīng)對突發(fā)事件的角度對“突發(fā)事件”進(jìn)行了界定，該法第三條規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定�！痹摲ㄖ械摹疤貏e重大”突發(fā)事件，與本文所研究的“災(zāi)難”事件比較接近，在有些方面可以參照，但兩者的含義并不完全相同。
　　從比較法的角度來看，有些國家出于特定的目的會(huì)對災(zāi)難作出界定。例如，在美國法中，當(dāng)發(fā)生美國總統(tǒng)所認(rèn)定的“重大災(zāi)害“時(shí)，美國總統(tǒng)可以宣布由聯(lián)邦政府給予州或地方以財(cái)政救濟(jì)，以幫助其挽救生命和財(cái)產(chǎn)損失，保障公共健康和安全，減少災(zāi)害的影響。其所謂的“重大災(zāi)害”，依據(jù)《美國法典》，包括“發(fā)生在美國的任何地方的，任何自然災(zāi)難（包括颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、風(fēng)暴、水位高漲、風(fēng)驅(qū)動(dòng)的水災(zāi)、海潮、海嘯、地震、火山噴發(fā)、滑坡、泥石流、暴雪或干旱），或者，無論何種原因引起的火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸”，其限制條件是在美國總統(tǒng)看來該災(zāi)害的強(qiáng)度和程度如此之大以至于需要聯(lián)邦政府予以財(cái)政資助。
　　42�盪�盨�盋�薄�5122.但是，該定義從整體上看，偏重于自然災(zāi)害，而未將核災(zāi)難、大規(guī)模環(huán)境污染等人為災(zāi)難包括在內(nèi)。
　　當(dāng)災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候，其不僅會(huì)觸發(fā)政府的救助義務(wù)，而且還會(huì)引發(fā)保險(xiǎn)賠付。此類賠付在保險(xiǎn)業(yè)界被歸入巨災(zāi)保險(xiǎn)的范圍內(nèi)。為更好地對巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行管理，保險(xiǎn)業(yè)界通常會(huì)對巨災(zāi)保險(xiǎn)劃定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，其主要是從被保險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額和分布范圍的角度來進(jìn)行界定的，并且會(huì)有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國保險(xiǎn)服務(wù)局（InsuranceServiceOffice）將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)界定為導(dǎo)致保險(xiǎn)標(biāo)的所遭受的財(cái)產(chǎn)損失超過2500萬美元且影響到大量保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的事件。但是，保險(xiǎn)界所采用的這些標(biāo)準(zhǔn)往往是基于保險(xiǎn)精算、理賠和管理的需要而設(shè)定的，其與政府采取緊急措施或救助目的而為災(zāi)難設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。
　�。ǘ�）損害的界定
　　“損害”是一個(gè)法律用語，但是，它在不同的部門法學(xué)中的含義范圍并不完全相同。因?yàn)楸疚牡难芯恐黝}為損害補(bǔ)償，因此，主要是從可補(bǔ)償?shù)慕嵌葋硌芯繐p害，重點(diǎn)集中在民法、環(huán)境法等領(lǐng)域。在民法中，損害可被劃分為人身損害和財(cái)產(chǎn)損害，亦可被區(qū)分為物質(zhì)性損害和精神損害，在一定條件下，還有可能出現(xiàn)“純經(jīng)濟(jì)損失”。另外，在環(huán)境法中，損害還包括“環(huán)境損害”。之所以要對損害進(jìn)行分類，主要是因?yàn)�，損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件有可能不同，可賠償?shù)姆秶�、�?biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法等亦有可能不同。在發(fā)生災(zāi)難性事件的情況下，是否受害人遭受的全部損害都應(yīng)得到補(bǔ)償，是值得研究的。區(qū)分不同類型損害，分別進(jìn)行研究是有意義的。
　�。ㄈ�）補(bǔ)償?shù)慕缍?br /> 　　補(bǔ)償，即對損害的填補(bǔ)，目的在于使受害人恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)，但是，由于補(bǔ)償?shù)姆绞酵ǔＯ抻诮疱X賠償或其他物質(zhì)性補(bǔ)償手段，因此，對于精神損害之類的損害，所謂的補(bǔ)償，其實(shí)是一種精神上的“撫慰”。
　　就補(bǔ)償?shù)耐緩絹硌�，從世界各國的立法和�?shí)踐中的做法來看，主要包括以下四種方式：
　　第一，侵權(quán)法上的損害補(bǔ)償機(jī)制。人為原因所導(dǎo)致的災(zāi)難性損害事件，往往是與災(zāi)難制造者的行為或過失相關(guān)的，因此，其有可能構(gòu)成侵權(quán)法上的侵權(quán)行為，因而會(huì)在侵權(quán)行為人與受害人之間產(chǎn)生侵權(quán)損害賠償責(zé)任。當(dāng)災(zāi)難性損害事件是由于自然原因和人為原因混合作用所導(dǎo)致的時(shí)候，也有可能產(chǎn)生侵權(quán)損害賠償責(zé)任。
　　第二，保險(xiǎn)賠付機(jī)制。對于單純由于自然原因所導(dǎo)致的災(zāi)難性損害，受害人無法通過侵權(quán)法獲得救濟(jì)，但是，當(dāng)事人可以通過保險(xiǎn)的方式獲得賠付。對于人為原因所導(dǎo)致的災(zāi)難性損害，受害人亦可通過責(zé)任保險(xiǎn)的方式獲得救濟(jì)。由于災(zāi)難性損害具有發(fā)生概率低、損害規(guī)模大等特點(diǎn)，因此，其在投保、承保和保險(xiǎn)賠付等方面亦與普通保險(xiǎn)不同，通常屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)的范疇。保險(xiǎn)賠付機(jī)制與侵權(quán)損害補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)重要區(qū)別在于，保險(xiǎn)是以投保人事先簽訂保險(xiǎn)合同并繳納保費(fèi)為前提的。
　　第三，特別損害補(bǔ)償基金的方式。雖然災(zāi)難性事件所導(dǎo)致的損害規(guī)模非常大，但是，其發(fā)生的次數(shù)畢竟非常少，因此，有些國家對于某些類型的災(zāi)難性損害事件，并沒有設(shè)定常規(guī)的救濟(jì)方式，而是針對特定事件設(shè)定特別損害補(bǔ)償基金的方式來對受害人進(jìn)行救濟(jì)。例如，在2001年“9·11”事件發(fā)生后，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了“9·11受害人補(bǔ)償基金”對恐怖襲擊受害人進(jìn)行救濟(jì)，其在分配補(bǔ)償金時(shí)所適用的規(guī)則，既不同于保險(xiǎn)賠付，亦不同于侵權(quán)損害賠償。
　　第四，政府救濟(jì)的方式。災(zāi)難性損害所導(dǎo)致的損害規(guī)模非常之大，會(huì)導(dǎo)致大量的人群遭到損失，甚至?xí)�使其面臨生存危機(jī)，在這種情況下，對損害進(jìn)行救濟(jì)，是一國政府的政治職責(zé)之所在。因此，在缺乏其他救濟(jì)方式的情況下，或其他救濟(jì)方式不足以填補(bǔ)受害人所遭受的巨大損害時(shí)，政府救濟(jì)將起到兜底的作用。對于災(zāi)難性損害，政府救濟(jì)方式亦可分為兩種：一種是事先設(shè)立災(zāi)難救濟(jì)基金或其他準(zhǔn)備方式，確立損害補(bǔ)償?shù)幕�本�?guī)則；另一種則是在事后針對特定事件采取一事一議的方式確定損害補(bǔ)償方式。無論采取哪一種方式，其相同之處在于補(bǔ)償資金的主要來源都是國家財(cái)政資金。
　　二、本文研究的主要問題及意義
　　本文擬研究的主要問題是應(yīng)如何對災(zāi)難性損害進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而構(gòu)建相應(yīng)的法律制度。在本文看來，對災(zāi)難性損害進(jìn)行補(bǔ)償，不同于一般的民法上的損害賠償。對于普通的民事?lián)p害賠償，可以通過侵權(quán)法或合同法進(jìn)行救濟(jì)，對此有著比較成熟的法律體系，但是，該制度設(shè)計(jì)是以行為人和受害人的人數(shù)都比較少為假設(shè)前提的，其表現(xiàn)為當(dāng)事人之間的法律關(guān)系比較簡單，加害行為與受損結(jié)果之間的因果關(guān)系比較清晰，損害賠償?shù)慕痤~比較確定。而災(zāi)難性損害的特點(diǎn)卻與普通民事?lián)p害有明顯的不同，其受害人數(shù)眾多，有可能成千上萬，并且，損害的金額亦難以確定，對損害賠償?shù)姆峙湟伯惓��?fù)雜。更為棘手的是，在自然災(zāi)難性事件中，并不存在加害人，而在人為災(zāi)難性事件中，雖然存在加害人，但是，加害人往往無力賠償規(guī)模如此巨大的損害，并且，有時(shí)候受害人所受損害與加害人行為之間的因果關(guān)系往往并不明確，因而，受害人很難通過侵權(quán)訴訟獲得足夠的救濟(jì)。
　　災(zāi)難性損害補(bǔ)償，雖可以采用保險(xiǎn)的機(jī)制，但是，其異于普通的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。因?yàn)椋�在保險(xiǎn)學(xué)上，對于損失風(fēng)險(xiǎn)的可保性一直有著嚴(yán)格的要求，其通常要求具有大量的同質(zhì)的相互獨(dú)立的損失風(fēng)險(xiǎn)存在，只有這樣，保險(xiǎn)人才可運(yùn)用大數(shù)法規(guī)則準(zhǔn)確地計(jì)算出損失發(fā)生的概率，進(jìn)而確定保險(xiǎn)費(fèi)率，并能夠有效率地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與分散，否則，保險(xiǎn)機(jī)制就容易在運(yùn)行中出現(xiàn)偏差。而災(zāi)難性事件的發(fā)生次數(shù)非常少，一旦發(fā)生，則容易在很大的區(qū)域內(nèi)造成大規(guī)模的損害，因此，無論是對于損害的發(fā)生概率，還是對損害數(shù)額的估計(jì)，保險(xiǎn)人都有可能缺乏足夠的數(shù)據(jù)，在這種條件下，保險(xiǎn)公司無法采用常規(guī)的精算方式來對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，因此，對于災(zāi)難性損害承保，保險(xiǎn)公司必須嚴(yán)格遵循巨災(zāi)保險(xiǎn)而非普通保險(xiǎn)的規(guī)則，只有這樣，才能保證其償付能力不受災(zāi)害的危及，才能保障保險(xiǎn)機(jī)制的持續(xù)運(yùn)行，也才能保證被保險(xiǎn)人或受益人在災(zāi)難發(fā)生后真正地得到賠付。
　　正是由于對災(zāi)難性損害補(bǔ)償無法沿用常規(guī)的侵權(quán)損害賠償或保險(xiǎn)賠付的規(guī)則，因而，其具有獨(dú)特的研究價(jià)值。本文寫作的一個(gè)主要目的在于，為構(gòu)建中國的災(zāi)難性損害補(bǔ)償制度提供研究基礎(chǔ)和針對性建議。
　　災(zāi)難性損害，可分為自然原因?qū)е碌臑?zāi)難性損害和人為原因?qū)е碌臑?zāi)難性損害，而自然災(zāi)難和人為災(zāi)難又可分為若干種不同的類型。盡管世界上有些國家、地區(qū)不區(qū)分災(zāi)難的具體類型，而構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)難性損害補(bǔ)償機(jī)制，但是，多數(shù)國家仍堅(jiān)持區(qū)分不同類型而分別設(shè)置相應(yīng)的災(zāi)難性損害補(bǔ)償制度。因此，本文堅(jiān)持分類研究�？紤]到災(zāi)難性事件的類型很多，而每一種災(zāi)難性損害的補(bǔ)償機(jī)制都各有其特點(diǎn)，因此，本文選取了幾種具有代表性的災(zāi)難類型。在自然災(zāi)害中，本文選取了地震、洪水和颶風(fēng)三種災(zāi)害；在人為災(zāi)害中，本文選取了有可能造成大規(guī)模損害的恐怖襲擊事件和核事故。
　　進(jìn)行災(zāi)難性損害補(bǔ)償制度研究，在我國當(dāng)前具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和研究價(jià)值。中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，除現(xiàn)代火山外，幾乎所有自然災(zāi)害都在中國出現(xiàn)過，而且災(zāi)害影響范圍廣，造成損失巨大。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室在2009年的《中國的減災(zāi)行動(dòng)白皮書》中披露：1990年至2008年19年間，平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋300多萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬人次，直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億元人民幣。特別是1998年發(fā)生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發(fā)生在四川、重慶的特大干旱，2007年發(fā)生在淮河流域的特大洪澇，2008年發(fā)生在中國南方地區(qū)的特大低溫雨雪冰凍災(zāi)害，以及2008年5月發(fā)生的汶川特大地震災(zāi)害等，均造成重大損失。另據(jù)慕尼黑再保險(xiǎn)公司的統(tǒng)計(jì),自1980年以來,世界上10次損失最嚴(yán)重的地震災(zāi)害有2次發(fā)生在中國,世界上10次損失最嚴(yán)重的洪水災(zāi)害有4次發(fā)生在中國,世界上10次損失最大的自然災(zāi)害有3次發(fā)生在中國,世界上10次死亡人數(shù)最多的自然災(zāi)害也有1次發(fā)生在中國。
　　參見張旭升：“中國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)暴露與巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付不對稱實(shí)證”，載《求索》2010年第3期，第51頁。
　　就人為災(zāi)難而言，中國目前也面臨著威脅。在中國的新疆、云南等地已發(fā)生了多起恐怖暴力犯罪事件，無法排除未來會(huì)發(fā)生損害規(guī)模更大的恐怖襲擊事件。另外，中國目前正積極發(fā)展核電事業(yè)，計(jì)劃在國內(nèi)修建多所核電站，日本福島核事故的教訓(xùn)告訴我們，任何一所核電站，不管目前來看其技術(shù)多么先進(jìn)，都無法絕對地排除未來事故的發(fā)生，而核事故一旦發(fā)生，其造成的損害將是長期的、大規(guī)模的和災(zāi)難性的。例如，切爾諾貝利核電站的核泄露事故已經(jīng)過去多年，其陰影仍然揮之不去。
　　無論是自然災(zāi)難，還是人為災(zāi)難，其一旦發(fā)生并造成大規(guī)模損害，便存在如何對成千上萬的受害人進(jìn)行救濟(jì)的問題。如果受害人得不到救濟(jì)，那么，其有可能從演化成一起社會(huì)事件、政治事件，進(jìn)而引發(fā)全社會(huì)的混亂，因此，從法律的視角來研究如何為災(zāi)難受害人提供及時(shí)有效的救濟(jì)，不僅可以解決一個(gè)法律上的難題，亦是解決一項(xiàng)社會(huì)問題，避免次生災(zāi)難的發(fā)生。
　　三、本文的研究方法
　　本文在研究中，主要采用了類型化的研究方法，將災(zāi)難性損害區(qū)分為自然災(zāi)難性損害和人為災(zāi)難性損害，而在自然災(zāi)難性損害中選取了地震、洪水和颶風(fēng)三種災(zāi)害；在人為災(zāi)害中，選取了恐怖襲擊事件和核事故。本文將補(bǔ)償機(jī)制分為了以下幾類：巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制、侵權(quán)損害賠償機(jī)制以及相關(guān)的責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制、特別損害賠償基金制度和政府救濟(jì)機(jī)制。
　　此外，本文還采用了比較法的研究方法。災(zāi)難性損害，并非中國一國所單獨(dú)面臨，而是一個(gè)世界性難題，世界上有許多國家為此進(jìn)行了許多理論研究，有立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也有許多教訓(xùn)，這些都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。而且，通過比較研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對類似災(zāi)難性問題時(shí)，不同國家有可能采取不同的補(bǔ)償機(jī)制，我們可以通過比較這些機(jī)制的特點(diǎn)和成因及其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)這些制度的差異，從而在構(gòu)建我國的災(zāi)難性損害機(jī)制時(shí)做出明智的選擇。