基于本書主體部分的討論，現(xiàn)就農(nóng)田水利的發(fā)展提出如下政策建議。 
1、國家要不斷加大對灌區(qū)末級渠系工程建設的投入。 
國家投入依然是農(nóng)田水利發(fā)展的基礎。農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎性的公共事業(yè)，是一項需要大量資金投入的公共事業(yè)，雖然農(nóng)田水利的受益主體主要是農(nóng)戶，但是當前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶欠缺農(nóng)田水利建設的能力，市場主體也只是有限地介入這一領域，農(nóng)田水利的發(fā)展還將主要依靠國家財政資金的投入。 
當前我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的階段。進入新世紀以來，國家財政每年都向農(nóng)業(yè)領域投入大量的資金，農(nóng)田水利建設也是國家財政重點投入領域。在骨干工程的更新改造已接近完成的情況下，國家財政需要繼續(xù)對灌區(qū)末級渠系的工程建設進行投入。在國家積極投入資金開展農(nóng)田水利建設的當下，有幾個問題值得注意：（1）如何使財政資金及其配套獲得保證。在當前農(nóng)田水利建設資金項目制實施方案下，資金總量一般由中央財政和地方各級財政配套組成，而在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)地方財政資金配套不足的問題，嚴重影響到農(nóng)田水利的工程建設質(zhì)量。（2）如何達成水利建設資金的有效利用。農(nóng)田水利建設資金的實施，一方面要避免重復建設，另一方面要在科學的規(guī)劃布局下實施，再一方面還要滿足受益農(nóng)戶的現(xiàn)實需求。所以在不斷加大對灌區(qū)末級渠系工程建設的資金投入的同時，我國也需要進一步完善水利建設資金使用的相關制度規(guī)范。 
2、灌區(qū)管理法律制度的建設與完善。 
1981年我國頒行《灌區(qū)管理暫行辦法》對我國的灌區(qū)管理進行了系統(tǒng)性的規(guī)范，《灌區(qū)管理暫行辦法》特別提出了由“專管機構”和“群管組織”共同開展灌區(qū)管理的模式，然而該法規(guī)頒行不久，我國農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制就發(fā)生了根本的變革，以至于《灌區(qū)管理暫行辦法》實際上并沒有獲得嚴格的實施。此后，雖然在一些省份出現(xiàn)了屬于地方性規(guī)范的“灌區(qū)管理辦法”，但是新的全國性的灌區(qū)管理辦法一直沒有出臺。 
出臺新的灌區(qū)管理辦法是很有必要的。灌區(qū)管理辦法可以對灌區(qū)管理制度進行系統(tǒng)性的規(guī)劃與說明，它將成為各灌區(qū)確立具體管理制度的綱領性文件，對于明確我國的灌區(qū)管理體制及形塑合理的灌區(qū)管理模式都具有積極意義。本文對于灌區(qū)管理辦法的立法內(nèi)容持有以下基本主張：（1）我國灌區(qū)實施由灌區(qū)管理單位與參與式治理組織相結合的管理模式。（2）灌區(qū)管理涉及的末級渠系工程僅包含公共配水渠系，農(nóng)渠及以下的工程管理交由農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度進行規(guī)范。（3）灌區(qū)末級渠系根據(jù)情況交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理或者組建灌溉用水協(xié)會管理，這兩者都是相關工程的公共管理組織而非經(jīng)營主體。（4）灌區(qū)管理單位與參與式治理組織是灌溉供用水合同的雙方法律主體。 
3、將灌區(qū)末級渠系的治理主體確立為相關水利工程建設與管護項目的責任人。 
將灌區(qū)末級渠系的治理主體確立為相關水利工程建設的責任人就是要直接創(chuàng)設工程建設與管理之間的關聯(lián)性，也就是說，治理主體在工程建設階段是責任人，在工程建設完成以后則轉(zhuǎn)為管理權人。當前，灌區(qū)末級渠系范圍內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程一般是通過項目制的方式來實施的，所謂由治理主體作為水利工程建設的負責人，意思是說由該主體作為相關項目的負責人，作為項目負責人它既可能是直接的實施主體，也可能將項目任務委托給其他的主體實施，他們是建設項目的驗收主體之一，并且也是工程建設的質(zhì)量監(jiān)督主體。 
2012年財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關于中央財政統(tǒng)籌部分從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設資金有關問題的通知》，通知要求自2012年1月1日起，中央財政按照20%比例，統(tǒng)籌各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設資金，2013年印發(fā)《中央財政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設資金使用管理辦法》，明確了這部分資金的80%用于農(nóng)田水利建設、20%用于建成的水利工程的日常維護。這部分管護資金一般需要通過管護項目的方式進行分配，所以本文認為灌區(qū)末級渠系的治理主體應當被確立為管護項目的責任人。灌區(qū)末級渠系的治理主體也是相關水利工程的管理主體，所以當然應當作為管護項目的責任人獲取相關的經(jīng)費支持。 
4、小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革的必要調(diào)整。 
隨著小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革的推進，一些地方實踐中已經(jīng)開始對一些農(nóng)田水利工程實施確權頒證。確權頒證的直接作用是使水利工程的相關產(chǎn)權明晰，作為推進小型農(nóng)田水利產(chǎn)權改革的具體措施，其主旨在于吸引社會資本投入農(nóng)田水利建設以及明確相關水利工程的管護責任主體。不可否認，水利工程的確權頒證對于其所有權、經(jīng)營權的明晰具有一定的積極作用，但是這一做法對于吸引社會資本投入建設以及明確管護主體的作用并不宜作過高的評價，這是因為當前社會資本投資農(nóng)田水利的積極性欠缺主要不是產(chǎn)權不明晰，而是這一領域的利潤率低，對資本的吸納能力較弱。而對于農(nóng)田水利工程管護責任的分配而言，主要亦不在于工程產(chǎn)權不明晰導致管護主體不愿投入管護成本，而在于管護組織的治理能力欠缺，無法向受益主體收取管護成本。所以小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權改革，包括具體的確權頒證的舉措，都需要進行一定的調(diào)整。 
本文關于小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革調(diào)整的基本主張是：（1）小型農(nóng)田水利工程的確權應當以服務于灌溉發(fā)展為主旨。（2）小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權確立應當與具體的灌溉治理模式相匹配，即相關工程產(chǎn)權確立給各治理主體。（3）對于小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權明晰的要求，可以先通過一般性的制度規(guī)范的制定予以明晰，比如在“農(nóng)田水利條例”、“灌區(qū)管理辦法”等制度規(guī)范中予以說明，而不一定需要全面地推進小型農(nóng)田水利工程的確權頒證工作。原因是水利工程的確權頒證是一項實施成本極高的工作，相關的勘測、繪圖、確權糾紛的解決等都要耗費大量的財力、物力，而在現(xiàn)階段我國水利建設資金尚有很大缺口的情況下，小型農(nóng)田水利的發(fā)展顯然不宜將重點放置在工程產(chǎn)權的確權頒證上。 
5、合理確立水權轉(zhuǎn)讓與農(nóng)田水利發(fā)展之間的關系。 
當前我國正處在建立健全水法律制度規(guī)范體系的時期，其中促進水資源優(yōu)化配置的水權交易（轉(zhuǎn)讓）制度是一項重要的立法內(nèi)容。2014年11月，水利部起草了《取水權轉(zhuǎn)讓暫行辦法（征求意見稿）》并面向社會公開征求意見，該意見稿表達了設置有償?shù)�是非營利性的水權轉(zhuǎn)讓制度的立法旨意，對水權轉(zhuǎn)讓適用范圍與轉(zhuǎn)讓費用的規(guī)定即是直接體現(xiàn) 。這部征求意見稿對于取水權轉(zhuǎn)讓制度的設計很大程度上是試圖藉此為農(nóng)田水利建設服務，該稿第三條中列舉的水權轉(zhuǎn)讓情形中的第三、四項即是直接體現(xiàn)。但是正如本文在第七章關于我國農(nóng)業(yè)水權制度建設部分的討論中所闡明的，水權轉(zhuǎn)讓的主旨是實現(xiàn)水資源利用的優(yōu)化配置，試圖通過水權轉(zhuǎn)讓帶動農(nóng)田水利建設可能會給這一準公共品領域的供給帶來新的問題。 
不論是水權轉(zhuǎn)讓的制度建設，還是農(nóng)田水利發(fā)展制度建設，都需要合理確定水權轉(zhuǎn)讓與農(nóng)田水利發(fā)展之間的關系，本文在這個問題上的基本觀點是：（1）水權轉(zhuǎn)讓是水資源合理配置主題下的一個具體命題，水權轉(zhuǎn)讓制度設計本身并不是為農(nóng)田水利發(fā)展服務的；（2）水權轉(zhuǎn)讓導致相關農(nóng)田水利發(fā)展利益受損時，也需要對這部分損失進行補償，換句話說，農(nóng)田水利應當成為農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓中利益補償參考要素的組成部分。 
6、水價與水費補貼制度建設。 
水價補貼是針對灌溉供水主體設立的補貼制度。當前我國城市水利工程供水屬于經(jīng)營性質(zhì)，供水主體通過收取水費回收成本并適當營利。不過，我國農(nóng)業(yè)供水是非營利性的，農(nóng)用水水價主要參照供水成本確立，只是不同類型的水利工程在供水成本上也會呈現(xiàn)出極大的差異，比如提灌工程的供水成本一般會明顯高于自流灌溉工程。這意味著，如果沒有適當?shù)乃畠r補貼制度，用水主體自不同的水利工程取水的成本差異是極大的，這必然會導致灌溉治理的困難，比如抗旱時期實施多水源調(diào)度灌溉，差異化水價的用水主體很難認同，進而導致供用水合同達成的困難或者水費收取的困難。在一些地方實踐中，已經(jīng)開始實施水利工程農(nóng)用水供給的水價差額補貼，這一舉措縮小了各供水工程的供水價格，對于水利工程的協(xié)調(diào)發(fā)展是有利的。所以本文主張在我國規(guī)模水利的農(nóng)用水供給中應當逐步建立起水價補貼制度，在一定的行政區(qū)域內(nèi)保證農(nóng)用水價格的相對均衡。 
水費補貼是針對用水主體設立的補貼制度。水費補貼制度應當成為我國灌溉發(fā)展制度的重要組成部分，這是從日本、臺灣地區(qū)的農(nóng)田水利治理中獲得的經(jīng)驗啟示，它們通過建立灌溉水費補貼制度一方面使得實施水利治理的社會組織向用水戶提取資源的任務減輕，另一方面水費補貼的輸入也成為了社會組織的治理資源，為該組織實施民主管理創(chuàng)設了機會。當前我國已經(jīng)進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“補貼農(nóng)業(yè)”的發(fā)展時期，農(nóng)村稅費改革以后中央財政轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)的補貼持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)獲得的各項補貼的總和每畝已經(jīng)超過了100元，對于水費補貼而言，每畝提供10—30元的標準幾乎可以達成對灌溉水費的全面補貼。但是如果參照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼的“直補”模式，水費補貼就會變得毫無意義，原因在于基層的灌溉管理主體收取水費的任務不會因此而變得容易。水費補貼應當向基本灌溉單元的治理主體提供，當前應主要提供給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中村民小組一級，當然，水費補貼的使用應當受到灌溉用水戶的監(jiān)管。 
7、用水管理中的節(jié)水激勵機制創(chuàng)設。 
在節(jié)水型社會建設的總體要求下，我國灌區(qū)在用水管理中有必要創(chuàng)設節(jié)水激勵機制。應當說水價制度是比水權轉(zhuǎn)讓制度更為基礎性的激勵節(jié)約、調(diào)節(jié)水資源配置的手段。在我國當前的水價制度中，激勵節(jié)水主要是采用“定額管理、累進加價”辦法，這種方法主要給浪費性用水設置懲罰性水費。此外，也可以采用正面激勵的方式，即依據(jù)農(nóng)田的一般耗水標準再設立一個用水定額，對于實際用水量少于這一用水定額的用水單位給予一定的獎勵。也就是說可以同時設置正、反兩個層面的節(jié)水激勵機制，而所有相關定額標準的設立都應該是針對zui末端的可計量的用水主體來設計的，即針對基本灌溉單元設置節(jié)水激勵的定額標準。 
8、健全基層水利服務組織的發(fā)展。 
基層水利服務組織主要指的是基層水利站（水務站），農(nóng)村改革后至農(nóng)村稅費改革以前，基層水利站主要負責小型灌區(qū)以及斗渠（包含部分支渠）渠段的管理，并且對其管理轄域內(nèi)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者小型的流域）的其他水利事務擔負總體性的管理責任。農(nóng)村稅費改革以后，小型農(nóng)田水利和灌區(qū)末級渠系開展了產(chǎn)權制度改革，水利站退出了這部分水利工程的管理領域。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的實施，一些地方政府開始對水利站進行市場化改革，比如湖北省推行了“以錢養(yǎng)事”改革，水利站更名為水利服務中心，其性質(zhì)也不再屬于行政體制的一部分，地方政府通過“市場化”的方式方式“購買”水利服務中心提供的服務。實踐表明，這一改革對水利發(fā)展是不利的，改革的結果是基層水利服務人才大量流失，而基層水利服務的質(zhì)量大幅度降低。原因在于，基層水利服務是一個綜合性的范疇，其服務事項和工作量都是難以進行精準確認的，屬于行政體制的水利站是在職業(yè)責任制的壓力下開展各項工作，而屬于非行政體制的水利服務中心在依據(jù)市場規(guī)則提供服務的過程中，對于內(nèi)容不明晰的服務更傾向于減少工作的投入，因而改制以后服務質(zhì)量降低是一種必然結果。不僅如此，基層的水利服務是一個強調(diào)專業(yè)性與經(jīng)驗性的領域，一個專業(yè)知識過硬的水利人才，如果對于地方實際狀況難以熟練掌握也難以開展工作，因而在實踐中，水利人才本身也很難發(fā)生市場化的流動，政府通過市場機制購買服務并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)低成本購買高效服務的結果。由此，本文認為基層水利服務站并不適宜進行市場化的改制，而其在水利發(fā)展中的作用卻不可替代，我國水利發(fā)展政策應當明確基層水利站建設的意義，并對其發(fā)展給予政策與財政資金的支持。