自序? 
      解構(gòu)中國能源體制 
      宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會(huì)用，它就是能源；如果不會(huì)用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉(zhuǎn)化為能源并善加利用，關(guān)鍵取決于兩個(gè)因素：一是技術(shù)，二是制度安排。 
      目前，從能源利用技術(shù)看，我國已步入了世界前列，能夠自主生產(chǎn)百萬千瓦超超臨界火電機(jī)組，掌握了 70 萬千瓦及以上水輪發(fā)電機(jī)生產(chǎn)技術(shù)。三代壓水堆核電站的兩個(gè)主流機(jī)型 AP1000 和EPR 我國都會(huì)造，風(fēng)能和太陽能發(fā)電技術(shù)、高壓輸電技術(shù)等也達(dá)到了世界先進(jìn)水平。 
      盡管如此，我國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優(yōu)質(zhì)能源比重低，能源價(jià)格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幊巢恍�，等等�?nbsp;
      這些問題的產(chǎn)生很難歸咎于能源技術(shù)落后，更需要從能源的制度安排上找原因。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞諾什?科爾內(nèi)（JanosKornai）總結(jié)出“計(jì)劃導(dǎo)致短缺”。這一結(jié)論在能源領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，能源是國家實(shí)行嚴(yán)格計(jì)劃管理的產(chǎn)品。煤電油運(yùn)計(jì)劃是制訂其他計(jì)劃的基礎(chǔ)。能源供不上，別的都免談。 
      經(jīng)過近 40 年的改革，我國大部分商品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為，價(jià)格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。如，近年來，我國電力嚴(yán)重供大于求，全球油氣價(jià)格斷崖式下跌，但我國工商企業(yè)并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。 
      打破能源供給約束與我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認(rèn)識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。 
      一、重塑能源安全觀 
      國內(nèi)對能源的認(rèn)識大都停留在能源短缺時(shí)代。主要表現(xiàn)是：在對資源稟賦的判斷上，仍普遍認(rèn)為我國“富煤貧油少氣”；在對我國能源安全的判斷上，過度擔(dān)心傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，忽視非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)；在對能源危機(jī)的判斷上，夸大供給波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)周期的影響。在這些思想的作用下，能源供給被賦予過高的安全保障責(zé)任。不敢放開手腳使用優(yōu)質(zhì)能源，進(jìn)而對能源市場化改革顧慮重重。 
      必須看到，當(dāng)前世界能源供求格局已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，油氣供大于求、多點(diǎn)供應(yīng)、價(jià)格持續(xù)走低已成大趨勢，傳統(tǒng)的供給安全、價(jià)格安全、通道安全引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性已經(jīng)很小。 
      在可預(yù)見的未來，不存在因大規(guī)模戰(zhàn)爭中斷油氣供應(yīng)的威脅。在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，沒有一個(gè)國家可以完全依靠本國資源滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。油氣資源已經(jīng)全球配置，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國內(nèi)供給的同時(shí)，積極通過國際市場滿足發(fā)展需求。 
      既然能源資源來自全球，在安全保障上也應(yīng)當(dāng)樹立全球安全觀。因此，應(yīng)加強(qiáng)與油氣生產(chǎn)國、過境國和其他消費(fèi)國的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過雙邊多邊合作和區(qū)域合作等方式，建立集體安全體制，實(shí)現(xiàn)各國共同的能源安全。 
      二、構(gòu)建新的能源體制分析框架 
      我國對能源的管理基本上是按品種設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，分別對煤炭、電力、核電、油氣、可再生能源等制定不同的政策。既往的能源體制改革，大都是改革行業(yè)管理體制。近年來，國家不斷調(diào)整各能源行業(yè)的政策，但在改革上沒有實(shí)現(xiàn)大的突破。本書收入的文章，除行業(yè)管理外，試圖從更廣闊的視角分析能源體制問題，重點(diǎn)討論資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財(cái)稅體制、監(jiān)管體制等問題，力求形成新的分析框架。 
      第一，資源產(chǎn)權(quán)制度。一次能源大都直接來自自然界。煤炭、油氣、河流等都屬于國家所有。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家要求國有企業(yè)提供能源產(chǎn)品，對企業(yè)下達(dá)的任務(wù)和考核指標(biāo)也主要集中在產(chǎn)量上。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機(jī)制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)其實(shí)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營能源資源并獲取較高的財(cái)務(wù)回報(bào)應(yīng)當(dāng)成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門對此還沒有足夠的意識，更沒有相應(yīng)的制度安排。 
      就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權(quán)出讓時(shí)，會(huì)采用“競爭性出讓”的方式，并與開采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國國有油氣企業(yè)以“申請?jiān)谙取钡姆绞将@得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。國有油氣企業(yè)除正常繳稅外，無論是在體現(xiàn)股東回報(bào)的國有資本預(yù)算收入，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，上繳的數(shù)量都非常之低，在整個(gè)財(cái)政預(yù)算中幾乎可以忽略不計(jì)。國家與企業(yè)對資源收益的分成更是無從談起。 
      河流的水電開發(fā)權(quán)也是由水電開發(fā)企業(yè)先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息后企業(yè)可以長期獲得超額利潤。煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經(jīng)從價(jià)計(jì)征，但錯(cuò)過了國家收益與價(jià)格、產(chǎn)量掛鉤的最佳時(shí)機(jī)。憲法雖然規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發(fā)的價(jià)值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個(gè)人，沒有體現(xiàn)資源的全民屬性。 
      在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方面，我國仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦法，按生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置了探礦權(quán)、采礦權(quán)，使礦業(yè)權(quán)既有用益物權(quán)的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權(quán)處置上的自由裁量權(quán)和尋租空間（典型的如煤炭資源出讓）。對于油氣等開放度較低的領(lǐng)域，現(xiàn)行礦權(quán)設(shè)置方式提高了各類市場主體進(jìn)入的難度，不利于市場化改革。 
      第二，產(chǎn)業(yè)集中度。能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國有油氣企業(yè)和陜西延長石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)和幾大電力集團(tuán)。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競爭，造成價(jià)格機(jī)制失靈和供求關(guān)系失衡。 
      第三，所有制結(jié)構(gòu)。能源行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，主要以國有經(jīng)濟(jì)為主。傳統(tǒng)國有企業(yè)的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三產(chǎn)”“多經(jīng)”，高投入、低效率，企業(yè)辦社會(huì)等問題，在煤炭、電力、油氣等行業(yè)普遍存在。由于國有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，能源企業(yè)自我發(fā)展、自我約束機(jī)制普遍不完善。 
      第四，流通體制。能源產(chǎn)品流通中，煤炭的市場化程度比較高。其他能源產(chǎn)品，如油氣、電力、熱力等，國營貿(mào)易、特許經(jīng)營占的比重較大。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，對原油仍實(shí)行國營貿(mào)易管理，經(jīng)批準(zhǔn)后允許一定數(shù)量的非國營貿(mào)易，但民營企業(yè)經(jīng)營石油要接受有關(guān)部門的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團(tuán) 5 家國營企業(yè)原油進(jìn)口量占原油進(jìn)口總量的 90% 以上。原油國營貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生產(chǎn)計(jì)劃文件，民企進(jìn)口的原油不能通關(guān)，鐵路不能安排相應(yīng)運(yùn)力。這種體制客觀上限制了其他市場主體的進(jìn)入。天然氣進(jìn)口方面，盡管國家沒有明確的禁止性法規(guī)，但天然氣儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施專用性強(qiáng)，民營企業(yè)很難用這些設(shè)施存儲(chǔ)從國外進(jìn)口的液化天然氣（LNG），基本上只能通過中石油、中石化和中海油代為進(jìn)口。 
      第五，財(cái)稅體制。我國實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅收制度。油氣、煤炭、電力等能源行業(yè)作為納稅大戶，從建設(shè)到生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要繳納相應(yīng)稅收，在一定程度上激勵(lì)了地方政府新上能源項(xiàng)目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的深層次原因之一。稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計(jì)和稅費(fèi)關(guān)系的安排不夠科學(xué)合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用。如，在油氣領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)只與面積有關(guān)， 
      與資源稟賦無關(guān)，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)涵不清但計(jì)費(fèi)相同。礦權(quán)使用費(fèi)較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。能源稅費(fèi)對國家所有者權(quán)益體現(xiàn)不足，中央與地方共享的資源補(bǔ)償費(fèi)已降為零，特別收益金基本有名無實(shí)，價(jià)款收入也基本沒有。 
      第六，投資體制。能源新建項(xiàng)目的報(bào)建審批與其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，面臨著批地慢、重復(fù)審批多、前置事項(xiàng)多、中介服務(wù)耗時(shí)長等問題。能源建設(shè)項(xiàng)目大都按規(guī)模分級審批。規(guī)模小的項(xiàng)目由省、市審批，規(guī)模大的項(xiàng)目由中央有關(guān)部門審批。為了控制產(chǎn)能過剩，中央有關(guān)部門嚴(yán)格控制大項(xiàng)目審批，地方為了發(fā)展只能上中小項(xiàng)目。這為小規(guī)模、高排放項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營提供了機(jī)會(huì)，一定程度上加劇了污染排放和產(chǎn)能過剩。 
      第七，監(jiān)管體制。我國能源行業(yè)監(jiān)管體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來，很多監(jiān)管職能隨部門改制后留在大型國有企業(yè)中，導(dǎo)致一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，并在相當(dāng)程度上保護(hù)了少數(shù)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)的利益，擾亂了能源市場秩序。例如：由于網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)監(jiān)管缺位，一些電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)企業(yè)利用市場支配地位，不向第三方開放或在接入時(shí)設(shè)置障礙；油氣儲(chǔ)量評估、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、新建設(shè)施規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的職能，目前主要由企業(yè)承擔(dān)。 
      此外，能源監(jiān)管究竟是政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開、集中監(jiān)管還是分段監(jiān)管、垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管、事前審批為主還是事中事后監(jiān)管為主，均尚未達(dá)成共識。 
      第八，行業(yè)管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對能源行業(yè)進(jìn)行全面計(jì)劃管理，成立了煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部、石油工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部等部門，按行業(yè)分管煤炭、電力、油氣、化工等領(lǐng)域的生產(chǎn)運(yùn)營。這些部門在市場化改革進(jìn)程中已全部撤銷�，F(xiàn)存的行業(yè)管理權(quán)限體現(xiàn)在礦權(quán)出讓、市場準(zhǔn)入、能源項(xiàng)目審批上，權(quán)力分散于國家發(fā)展改革委、國土資源部、國家能源局、國資委等部門。 
      雖然這些部門不會(huì)像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣對企業(yè)下達(dá)直接的指令性計(jì)劃，但也會(huì)通過影子計(jì)劃、外生計(jì)劃、差別政策等影響企業(yè)的決策。一些主管部門對能源企業(yè)運(yùn)行干預(yù)較多，導(dǎo)致近年來國有能源企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)不僅沒有提高，反而有下降的趨勢。 
      三、推進(jìn)能源“鏈?zhǔn)礁母铩?nbsp;
      打破能源供給約束，需要全面推進(jìn)能源市場化改革。改革思路可以概括為：“一條主線、兩個(gè)鏈條、三個(gè)維度。”即能源體制改革以堅(jiān)持市場化改革方向?yàn)橹骶�，重點(diǎn)解決煤、電、運(yùn)和油氣兩個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場、政府三個(gè)維度出發(fā)，進(jìn)行全方位的改革。 
      堅(jiān)持市場化改革方向。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價(jià)格。改革的方向既不是計(jì)劃體制，也不是雙重體制，而是在社會(huì)主義條件下，使市場在資源配置中起決定性作用的、單一的市場經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，應(yīng)重新審視能源領(lǐng)域中政府的職能定位，大幅度減少直接干預(yù)，使政府從市場參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)管者，從而更好發(fā)揮其職能作用。推進(jìn)“鏈?zhǔn)礁母铩�。煤電矛盾、油氣價(jià)格機(jī)制失靈等問題，根源在于，“煤、運(yùn)、電”和油氣“礦權(quán)出讓—勘探—國內(nèi)開采（或進(jìn)口）—流通—網(wǎng)輸”是計(jì)劃與市場相交織的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。孤立地對某一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行改革都不可能從根本上解決問題，需要進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌�改革。如，煤、電、運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈改革，涉及電力體制改革和鐵路運(yùn)力體制改革；油氣產(chǎn)業(yè)鏈改革涉及礦權(quán)改革、流通體制改革、管網(wǎng)改革等。因此，能源領(lǐng)域的改革是貫穿能源產(chǎn)品上下游的“鏈?zhǔn)礁母铩保�而不是條塊分割體制下的“點(diǎn)式改革”。完成這兩個(gè)鏈條的體制改革，就完成了能源市場化改革的主要任務(wù)。 
在具體的改革措施上，可以考慮從以下三個(gè)維度展開。 
      一是企業(yè)層面。對能源國有企業(yè)實(shí)行政企分開、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開改革。國家對國有企業(yè)的管理要從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報(bào)即國有資本預(yù)算的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。 
      二是市場層面。全面放開能源市場準(zhǔn)入，允許各類投資主體進(jìn)入各個(gè)能源領(lǐng)域，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權(quán)市場，從“申請?jiān)谙取备臑椤案偁幮猿鲎尅�。同時(shí)，松綁勘查資質(zhì)管理，允許各類市場主體進(jìn)行勘探開采。提高礦權(quán)持有成本，占而不采、圈而不采的企業(yè)，必須吐出占有的礦區(qū)。取消原油進(jìn)口、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營權(quán)。放開能源價(jià)格，取消國家對能源產(chǎn)量、價(jià)格的直接干預(yù)。對能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”的改革，形成能源供給和能源消費(fèi)之間多買多賣的市場格局。 
      三是政府層面。進(jìn)一步簡政放權(quán)，簡化投資項(xiàng)目審批報(bào)建程序，保障各類投資主體公平進(jìn)入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財(cái)稅體制改革，使財(cái)稅體制體現(xiàn)國家的資源所有者權(quán)益。如在油氣領(lǐng)域，可以考慮：構(gòu)建由礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款、權(quán)益金組成的油氣資源稅費(fèi)體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的比例，建立石油基金等。同時(shí)，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的監(jiān)管，主要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營成本、收益及是否向第三方無歧視開放。 
      2013 年，筆者出版了首部能源專著《中國能源政策研究》，重點(diǎn)闡述了我國能源體制改革和能源公共政策問題。近年來，筆者對能源問題又進(jìn)行了更深入的思考。各種心得雖多，千言萬語化作一句話：解決中國的能源問題，必須堅(jiān)定地推進(jìn)市場化改革。于是，將本書定名為《中國能源市場化改革》，算是第一本書的續(xù)篇。本書中提出的一些改革思路，有的已經(jīng)付諸實(shí)施，但其他大部分，目前仍然是愿景。能源體制研究涉及的領(lǐng)域和專業(yè)頗多，駕馭難度較大，書中謬誤存疑之處自不在少數(shù)。今不揣淺陋，編撰成冊，冀予同行砥 
      礪切磋，懇請方家不吝賜教。 
      是為序。 
      　范 必 
      2018年3月 


自序? 
解構(gòu)中國能源體制 
宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會(huì)用，它就是能源；如果不會(huì)用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉(zhuǎn)化為能源并善加利用，關(guān)鍵取決于兩個(gè)因素：一是技術(shù)，二是制度安排。 
目前，從能源利用技術(shù)看，我國已步入了世界前列，能夠自主生產(chǎn)百萬千瓦超超臨界火電機(jī)組，掌握了 70 萬千瓦及以上水輪發(fā)電機(jī)生產(chǎn)技術(shù)。三代壓水堆核電站的兩個(gè)主流機(jī)型 AP1000 和EPR 我國都會(huì)造，風(fēng)能和太陽能發(fā)電技術(shù)、高壓輸電技術(shù)等也達(dá)到了世界先進(jìn)水平。 
盡管如此，我國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優(yōu)質(zhì)能源比重低，能源價(jià)格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幊巢恍�，等等�?nbsp;
這些問題的產(chǎn)生很難歸咎于能源技術(shù)落后，更需要從能源的制度安排上找原因。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞諾什?科爾內(nèi)（JanosKornai）總結(jié)出“計(jì)劃導(dǎo)致短缺”。這一結(jié)論在能源領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，能源是國家實(shí)行嚴(yán)格計(jì)劃管理的產(chǎn)品。煤電油運(yùn)計(jì)劃是制訂其他計(jì)劃的基礎(chǔ)。能源供不上，別的都免談。 
經(jīng)過近 40 年的改革，我國大部分商品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為，價(jià)格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。如，近年來，我國電力嚴(yán)重供大于求，全球油氣價(jià)格斷崖式下跌，但我國工商企業(yè)并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。 
打破能源供給約束與我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認(rèn)識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。
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