隨著財政分權改革清晰和地方經(jīng)濟競爭加劇，地方政府金融爭奪強度加重，地方金融規(guī)范監(jiān)管力不從心，金融收益與風險擔當嚴重不對等。為了在支持經(jīng)濟發(fā)展的同時又能有效防控金融風險，本書剖析我國金融制度演變特征，挖掘金融顯性集權隱性分權的本質，探索建立系統(tǒng)的適度分權的金融運行體系和金融管理體系。

一、金融顯性集權隱性分權與財政分權下的金融風險邏輯

中國財政制度改革總體上體現(xiàn)為從集權到分權的趨勢，伴隨財政分權改革，金融制度變遷主線時而體現(xiàn)為集權、時而體現(xiàn)為分權，并且邊界模糊。國家依靠金融控制和貨幣動員、采取金融補貼等方式來推動經(jīng)濟增長。這種金融依賴產(chǎn)生的風險又通過財政救助來化解，財政支出約束的金融補貼和金融風險的財政化解相互交織，共同推進經(jīng)濟發(fā)展，此時金融分權亦不可避免。在中國金融制度變遷過程中，金融分權形式也經(jīng)歷了金融集權、金融分權、金融顯性集權隱性分權等幾個階段。按照中央政府與地方政府在金融準入權、金融監(jiān)管權、金融配置權、金融控制權、金融穩(wěn)定權等方面的權力范圍，金融權力結構具體表現(xiàn)為金融準入的集權特征、金融監(jiān)管的集權特征；金融機構配置和金融調控體現(xiàn)為顯性集權特征，從直接影響地方銀行的資金配置或通過融資平臺獲取銀行分支機構資金的角度，體現(xiàn)為隱性分權特征；金融控制的集權分權并存特征；金融穩(wěn)定的集權特征。

中國的財政的清晰分權制度和金融集權分權交替制度，在很多時段表現(xiàn)出不匹配來。由于地方政府行為的目標多重性、經(jīng)濟擴張性和短期化特征，常常通過權力影響指標式爭取更多的銀行信貸資源、具有強烈的貨幣增長需求、想方設法爭奪占用金融資源。財政分權邊界清晰，而金融分權表現(xiàn)為金融準入、監(jiān)管及救助的顯性集權和金融資源實際配置的隱性分權特征。此時，地方政府資金競爭時較少顧慮金融風險隱患，金融競爭行為的利益與責任嚴重錯配。中國金融制度的顯性集權隱性分權特征，不僅成為地方政府干預或影響銀行經(jīng)營爭奪投資資金的便利，也成為商業(yè)銀行假借政策發(fā)生道德風險提供了便利。銀行在吸收存款環(huán)節(jié)不會承擔什么風險，風險在于籌集資金后不圍繞風險與收益平衡規(guī)則規(guī)范投資，形成了政治干預下的項目風險、趨利避害下的管理風險、信貸管理過程的操作風險、政治掩蓋下的職務欺詐風險等。財政分權與金融分權的不一致性一定程度上在不斷醞釀著金融風險的產(chǎn)生和聚集。

二、來自宏觀政策和省際兩個層面的實證

金融顯性集權隱性分權與財政分權的不一致性造成金融風險可以從宏觀國家層面和中觀省際層面進行實證。從宏觀政策層面觀察：政府財政支出波動通過對基礎貨幣變動、再貼現(xiàn)規(guī)模變動、公開市場拆借規(guī)模變動產(chǎn)生顯著的沖擊效應，進而對銀行信貸、通貨膨脹等產(chǎn)生顯著影響，財政對金融的沖擊表現(xiàn)為金融膨脹和通貨膨脹。中國15年來的月度數(shù)據(jù)表明，財政支出波動與金融波動之間存在密切的周期聯(lián)動關系，對金融運行具有明顯的沖擊效應。從省級經(jīng)濟運行的實際數(shù)據(jù)證明：財政與金融成為地方經(jīng)濟增長框架下兩個具有一定轉化性的資金工具，財政分權制度必然影響金融分權制度；在金融收益與風險不對等條件下，中央對地方問責有限的分權，進一步擴大了地方政府的自主行為空間，地方政府則以本區(qū)經(jīng)濟利益目標為核心、權力影響大小為半徑，從財政資金向銀行貸款等金融資源進行圈層式經(jīng)濟擴張，并引發(fā)多種財政、金融風險。顯性集權隱性分權的金融制度使地方將相關風險包袱甩給國家，誘使金融風險不斷醞釀和積累。隨著金融風險的聚集和積累，在外部沖擊或實體經(jīng)濟沖擊的情況下，金融危機爆發(fā)概率加大。中央銀行為防控危機爆發(fā)和蔓延提前實施救助，從而形成風險沖動風險擴張風險惡化風險救助的金融波動周期。

通過理論分析和實證研究，主要問題可以總結為三個：一是財政分權與投資擴張背景下，地方政府利用金融自由化、金融創(chuàng)新趨勢和涌現(xiàn)的新型金融機構，以及現(xiàn)有金融監(jiān)管體系形成的監(jiān)管真空，在積極影響傳統(tǒng)信貸資源的同時拓展多種形式的融資工具，造成信用風險和流動性風險加劇。二是金融顯性集權隱性分權造成地方政府的金融風險分擔責任邊界模糊，地方政府將競爭金融資源、信用透支的風險轉嫁給國家，金融震蕩加劇。三是金融顯性集權隱性分權下金融市場層次單一，上市企業(yè)具有信息優(yōu)勢和高風險資產(chǎn)投資傾向，易形成資產(chǎn)泡沫；當金融市場泡沫積累到一定程度，企業(yè)的投資者和委托人也具有激勵企業(yè)管理層過度冒險的傾向。四是現(xiàn)有國家與地方的金融監(jiān)管部門不對應、不銜接，地方金融機構的管理部門較多，且不規(guī)范、相互割據(jù)，造成多龍治水要么無人問津、要么多頭監(jiān)管。審慎監(jiān)管不能準確及時監(jiān)測金融機構日常風險，最后貸款人又必須對問題機構進行金融救助，兩者進一步縱容了地方政府的風險行為和擴張。

三、金融體系改革建議

根據(jù)改革發(fā)展方向，地方金融體系改革實質上是完善國家金融體系。國家金融體系改革原則至少包括三個：一是鼓勵金融機構能夠控制自身風險的情況下自由發(fā)展，實現(xiàn)金融體系與實體經(jīng)濟融合的多元化、自由化發(fā)展。二是明確地方政府在利用金融資源時的風險責任，權力與責任對等。三是簡化監(jiān)管部門和監(jiān)管程序，提高監(jiān)管能力和監(jiān)管效率。圍繞鼓勵創(chuàng)新、控制風險、提高效率的原則，從以下三個方面完善現(xiàn)有的地方金融體系、改進國家的金融體系結構。

（一）基于金融適度分權的地方金融市場體系

構建分層金融市場，鼓勵滿足條件的地方政府債券、企業(yè)公司債券、公司融資票據(jù)、股票等金融工具在區(qū)域性資本市場進行交易，當企業(yè)、政府滿足一定資信后，再到全國性資本市場進行交易。這樣不僅可以鼓勵當?shù)厝耸占�當�(shù)仄髽I(yè)、政府信息，解決信息不對稱問題，而且可以解決資金困難但很有競爭實力企業(yè)的融資困境，并將風險限于地方區(qū)域內。同時，也將資金分流，避免資金投資渠道單一，要么在全國性的金融市場跟風投資，要么投資本地房產(chǎn)，緩解了房地產(chǎn)泡沫壓力和區(qū)域金融風險。

（二）基于金融適度分權的地方金融機構體系

為了促進我國金融機構體系健康發(fā)展，地方性金融機構體系的市場定位應立足當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和金融服務需求水平，在分析當?shù)鼐用窈推髽I(yè)金融需求難題的基礎上，建立地方性銀行機構、證券機構和保險機構，首先填補現(xiàn)有金融體系服務的空缺，發(fā)展到一定程度再與全國性金融機構的分支進行業(yè)務競爭�，F(xiàn)有的各省農(nóng)村信用合作聯(lián)社、城市商業(yè)銀行等，基本體現(xiàn)了這一定位和后期發(fā)展路徑。在此基礎上，可以鼓勵社區(qū)銀行等小型銀行的建設。同時，根據(jù)地方金融市場發(fā)展需要，應配套批設地方性證券、基金公司，但其資格由地方政府管理，根據(jù)其資格約束其經(jīng)營權限只能適用地方性金融市場。

（三）基于地方金融安全和金融監(jiān)管適度分權的地方金融管理體系

根據(jù)分層金融市場上金融機構類型，建立開展金融適度分權監(jiān)管�；�本內容包括四個方面：監(jiān)管模式、分工邊界、評估督促和風險分擔。首先，在監(jiān)管模式上，根據(jù)其功能，只要具有金融實質和金融功能的企業(yè)都應該納入監(jiān)管，并根據(jù)功能和風險確定監(jiān)管方法和標準。其次，明確中央與地方的金融日常經(jīng)營的審慎監(jiān)管邊界。地方政府對區(qū)域金融市場監(jiān)管具有第一責任。中央政府對全國性金融市場監(jiān)管具有第一責任。成立職責明確的地方金融監(jiān)管部門，接受中央金融監(jiān)管部門政策指導和業(yè)務管理，并向中央金融監(jiān)管部門分支機構報告金融信息。第三，由中央金融監(jiān)管部門牽頭、隨機抽調其他地方中央金融監(jiān)管部門分支機構成員組成地方金融風險評估組織，指導督促地方金融監(jiān)管部門提高監(jiān)管能力、關注地方重點金融風險、制定風險防范和化解方案，將地方金融風險納入國家金融體系的風險評估、綜合判定金融的系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險，并根據(jù)風險狀況和演化趨勢制定防控措施。第四，遵循收益與責任對等、降低地方政府冒險沖動和成本轉嫁預期的原則，進行地方金融風險救助。