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前 言

習近平總書記在黨的十九大明確指出：我國經濟已由高速增長階段轉

向高質量發(fā)展階段。推動高質量發(fā)展是一項長期、曲折、艱苦的系統工程

和歷史性任務，其中，健全與高質量發(fā)展相適應的體制機制是其中的關鍵，

也是《2019 年國務院政府工作報告》中特別強調的重點。中國產業(yè)高質量發(fā)

展不僅需要理念與戰(zhàn)略的轉變，在實踐中也需要有指揮棒引領，這就需

要加快形成推動產業(yè)高質量發(fā)展的體制機制以及與此相關的指標體系、政策

體系、質量體系、統計體系、績效評價和政績考核體系。

產業(yè)高質量發(fā)展首先需要摒棄傳統指導產業(yè)發(fā)展的思維定式。在新技術和

商業(yè)模式創(chuàng)新的推動下，以大數據為基礎的信息化、融合化、智能化等將成為

產業(yè)價值鏈重塑的重要推動力量。在工業(yè)和信息化融合、制造和服務融合、產

業(yè)邊界越來越模糊的趨勢下，傳統統計意義上的產業(yè)數量比例關系定律的

合理性和可操作性越來越難以令人信服。產業(yè)高質量發(fā)展需要回歸產業(yè)發(fā)展的

本質，產業(yè)結構變動的本質是高生產率部門替代低生產率部門的過程，因此產

業(yè)高質量發(fā)展的核心應是生產率導向。這就需要我們摒棄以往追求產業(yè)間數量

比例關系優(yōu)化的指導思想，辯證看待經濟服務化的趨勢和產業(yè)脫實向虛的現

實，將產業(yè)結構調整的主線轉向提高生產率、做強實體產業(yè)、提升產業(yè)質量能

力。對中國而言，提升生產率、實現產業(yè)高質量發(fā)展的重要突破口在于減少對

資源要素自由流動的限制與干擾，讓產業(yè)發(fā)展的市場主體能夠配置到與其能力

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2019 產業(yè)發(fā)展報告制造業(yè)高質量發(fā)展

相匹配的資源。同時對于中國而言，產業(yè)高質量發(fā)展必須考慮到中國大國產業(yè)

發(fā)展的空間結構，這也是充分挖掘國內大市場潛力、發(fā)揮大國市場優(yōu)勢的

重要方面，通過減少市場分割、縮短要素流動距離、提高產出績效密

度等方法拓展產業(yè)高質量發(fā)展的空間紅利。對于產業(yè)的高質量發(fā)展來說，

通過深入推進改革開放，對接產業(yè)發(fā)展的國際規(guī)則、標準，推進影響產業(yè)發(fā)展

的人力資本、土地、能源等要素價格市場化改革，破除各種隱形門檻，重構高

質量發(fā)展的地方競爭機制等方式能為我國產業(yè)高質量發(fā)展提供新的動能。

首先，產業(yè)的高質量發(fā)展需要在產業(yè)基礎升級、產業(yè)鏈的現代化上率先

實現突破。產業(yè)基礎高級化除了傳統要素的升級以外，更重要的是一些產業(yè)

新要素成為產業(yè)能級提升的基礎，這些高級化的產業(yè)要素包括如芯片、大數

據、互聯網以及由此衍生出的基礎性產業(yè)的競爭，這些高級化的產業(yè)基礎要素

也是傳統以及先進制造業(yè)、服務業(yè)的基礎支撐，能顯著提升這些產業(yè)的技術水

平、市場規(guī)模和效率。因此，決勝未來產業(yè)需要下好這些新基礎要素、基礎產

業(yè)的先手棋。提升這些要素的核心在于技術（硬技術如集成傳感器等高端芯

片、軟技術如算法、控制和軟件平臺等）實現、根本在于人才、突破在于應

用、關鍵在于生態(tài)。硬技術的突破需要強化基礎研究，通過科學前沿類技術平

臺的構建推動前瞻性技術領域的研究與突破，在一些重點產業(yè)領域，國內的主

要技術資源集中在一些大的國有企業(yè)、科研院所以及民企手中。在推進思路

上，我們需要以平臺化的思維來整合資源，通過搭建合作平臺，吸引國內外優(yōu)

質創(chuàng)新資源和國際領先創(chuàng)新主體的合作對接，從而有利于創(chuàng)新成果本地產業(yè)化

和國際化，實現創(chuàng)新鏈與價值鏈的融合。軟技術的發(fā)展需要推動技術創(chuàng)業(yè)類企

業(yè)的不斷涌現，鼓勵具有較強的基礎研究能力、擁有高水平專利的科研人員以

創(chuàng)業(yè)的方式實現成果的轉化，并通過搭建合作交流平臺撮合硬技術、軟技術的

螺旋式融合發(fā)展。人才的集聚需要以產業(yè)發(fā)展作為事業(yè)平臺，推進科學

家 工程技術人員 企業(yè)家的卓越人才計劃建設，增強人才梯隊的傳承性建

設。當然，在這些基礎產業(yè)上要形成規(guī)模上的優(yōu)勢，重點在應用上的突破，特

別是在一些具有較強規(guī)模經濟性的產業(yè)領域需要實現從示范引領到全覆蓋。生

態(tài)構建的關鍵在于對標國際最高標準的規(guī)則，在產業(yè)開放、知識產權保護、新

標準的制定、風險防控等方面對標甚至引領國際規(guī)則，以高標準的制度建設引

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前 言

領基礎要素能量的迸發(fā)，增強在重點產業(yè)領域的話語權。

產業(yè)鏈的現代化需要突出產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的協同與集群，這不僅是產業(yè)

發(fā)展趨勢的體現，更是提升中國產業(yè)能級和影響力的務實之舉。對于上述提

到的重點產業(yè)及其背后基礎要素，全球都在搶占先機和制高點，如美國的

國家制造創(chuàng)新網絡、德國的工業(yè) 4.0、日本的工業(yè)價值鏈、英國的

英國工業(yè) 2050 戰(zhàn)略等均對此進行了前瞻性布局。隨著全球生產能力的提

升，更多的生產出現了本地化以及靠近市場的近岸化趨勢，區(qū)域價值鏈顯得

越來越重要，研發(fā)和制造生產的聯系也越來越緊密。因此，我們要想重點產

業(yè)快速實現創(chuàng)新突破，供應鏈和產業(yè)鏈的相關環(huán)節(jié)必須能夠快速響應，科學

的研究在中后段的應用研究和產業(yè)化方面必須實現快速貫通。中國之前的創(chuàng)

新主要立足于制造業(yè)主導的創(chuàng)新，偏產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的后端，當然這也打下

了比較堅實的供應鏈基礎，使我們在前端的基礎研究突破有了承載，能夠快

速落地。在制造基礎上的反向邁向原始創(chuàng)新是我們實現創(chuàng)新突破的務實

路徑，而這需要我們在制度創(chuàng)新上作出響應，特別是在可靠的知識產權和法

律體系上需要提升與創(chuàng)新。這樣我們才能做大做強產業(yè)鏈，拉長生產線和服

務線，推動重點產業(yè)從 1 到 N的裂變，推動企業(yè)更高質量參與到國際產

業(yè)鏈分工中，從而與創(chuàng)新鏈形成良性循環(huán)，穩(wěn)步推進經濟規(guī)模的擴張。

其次，產業(yè)的高質量發(fā)展需要相應發(fā)揮高質量指揮棒的作用。中國

產業(yè)轉向高質量發(fā)展需要頂層設計和整體推進，在我國中央地方特殊的推

動產業(yè)發(fā)展體系中，指標體系的導向性作用顯得尤為重要。按照產業(yè)高

質量發(fā)展內涵和理念，需要系統建立、推動產業(yè)高質量發(fā)展的指標體系、政

策體系、質量體系、統計體系、績效評價和政績考核體系。體現創(chuàng)新發(fā)展、

協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展等方面產業(yè)發(fā)展導向作用，各方

面堅持質量第一、效益優(yōu)先的原則，突出產業(yè)創(chuàng)新驅動、人才集聚、開放水

平、環(huán)境質量改善等，并根據區(qū)域特點設置差異化指標。其中，積極構建以

計量、標準、認證認可、檢驗檢測為核心的質量技術體系，實施質量技術基

礎提質工程，提高質量標準的國際化、市場化水平。適應產業(yè)發(fā)展中新技

術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式趨勢，完善統計分類，利用大數據作為補充，

全面準確體現產業(yè)高質量發(fā)展情況。并以此作為產業(yè)發(fā)展績效評價和政績考

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2019 產業(yè)發(fā)展報告制造業(yè)高質量發(fā)展

核的標準，重點體現體制機制建設的成效。

第三，產業(yè)高質量發(fā)展需要產業(yè)政策向包容、精準、動態(tài)方面轉型。在

中國，產業(yè)高質量的發(fā)展需要優(yōu)化產業(yè)政策，與競爭政策協同發(fā)揮保障作

用。順應產業(yè)發(fā)展趨勢，構建更加包容、競爭、動態(tài)的產業(yè)政策。產業(yè)政策

制定整體上應具有包容和功能性的特征，主要彌補市場失靈領域。同時，產

業(yè)政策的制定需要著眼于推動產業(yè)結構優(yōu)化、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。主要著力

于產業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)、國家未來必爭領域、市場競爭環(huán)境的塑造等。做好產業(yè)

政策的動態(tài)評估，清理不合時宜的產業(yè)政策。而且，需要創(chuàng)新產業(yè)跨界治理

體制機制，產業(yè)的跨界會涉及不同產業(yè)、技術領域的交叉，針對政府部門各

自為政的問題，需要通過機構合并、職能整合、信息共享、監(jiān)管共認等方

式，創(chuàng)新大部制、部門間聯席會議制度、工作領導小組等創(chuàng)新機制，并利用

大數據、智能化技術等優(yōu)化監(jiān)管手段，實現政府監(jiān)管無縫對接，形成多

部門聯動的常態(tài)化。

第四，重構和優(yōu)化中國產業(yè)高質量發(fā)展的地方競爭機制。地方競爭是中

國經濟保持長時期高速增長的重要動力之一。在轉向高質量發(fā)展階段的過

程中依然是發(fā)揮大國優(yōu)勢的重要機制，但需要與時俱進地改革、創(chuàng)新、提

升。對于中國而言，也不可能在短時間內所有的地區(qū)同時實現這一轉變，有

效推動產業(yè)高質量發(fā)展要靠市場經濟第一線的探索、試錯、比較、競爭，在

中國，地方政府是產業(yè)要素平臺的搭建者，是產業(yè)競爭發(fā)展的推動者，也是

發(fā)揮大國優(yōu)勢的基礎。推動與高質量發(fā)展相適應的地方競爭機制，首先需要

調整指揮棒，構建能充分反映地方產業(yè)高質量發(fā)展的體系，其中的核心主要

包括目標、評價、考核以及激勵機制的優(yōu)化與完善。同時，地方競爭的主要

方式和手段也需要相應調整，包括重點突出促進產業(yè)轉型升級營商環(huán)境的競

爭、創(chuàng)新環(huán)境的競爭等。在產業(yè)高質量發(fā)展的大方向下，允許地方有較大

自選動作空間，充分尊重地方發(fā)展的戰(zhàn)略與特色，并且有個性、有錯位、

有差異，允許試錯糾錯，打造形成若干有影響力和帶動力的典型樣板區(qū)域、

產業(yè)與企業(yè)，在競爭中發(fā)現和推廣好的做法、模式和政策。

余典范