海關(guān)是一個國家通過法律、法規(guī)對進出關(guān)境(國境)的貨物、運輸工具、貨幣、金銀、證券及旅客行李進行監(jiān)督檢查、征收關(guān)稅并執(zhí)行查緝走私任務(wù)的國家行政機關(guān),它代表國家行使監(jiān)督管理職權(quán),是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的上層建筑。
近代中國海關(guān)行政事務(wù)初規(guī)定見于咸豐八年(１８５８年)天津條約附約通商章程善后條約第十條,內(nèi)載任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務(wù),并嚴查漏稅、判立口界、派人指泊船只及分設(shè)浮樁、號船、塔表、望樓等事.毋庸英官指薦干預(yù),其浮樁、號船、塔表、望樓等經(jīng)費在船鈔項下?lián)苡�，劃定了海關(guān)行政范圍,即管理海關(guān)收入、防止貨物私運入境、港務(wù)行政、安置浮標(biāo)及燈塔、收支噸稅.后來隨著海關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展及其運作需求的變化,海關(guān)的行政業(yè)務(wù)范圍不斷擴大,涉及領(lǐng)航業(yè)之取締,裁判關(guān)稅爭議,對無條約國人民及無領(lǐng)事國人民船舶出入之時兼做準領(lǐng)事之事務(wù),對香港、澳門與沿岸各地間之帆船貿(mào)易征課進出口稅及厘金,管理各商埠及其周圍５０華里以內(nèi)之常關(guān),驗疫工作,裝載移居船舶之檢查,氣象之觀測等,將觸角伸向了中國內(nèi)外貿(mào)易的多個方面。
同時,通商章程善后條約規(guī)定由總理大臣請英(法、美)人幫辦稅務(wù),這使１８５４年確立的海關(guān)外籍稅務(wù)司監(jiān)督制度轉(zhuǎn)而成為外籍稅務(wù)司制度.１８５９年兩江總督兼通商各口欽差大臣何桂清札諭英人李泰國(Horatia NelsonLay)擔(dān)任總稅務(wù)司.自此,不但各口海關(guān)都要任用洋員,而且各口洋員均歸總稅務(wù)司選募。 據(jù)１９２３年統(tǒng)計,中國海關(guān)關(guān)員分別來自英、法、美、日、意、荷、葡、俄、比、丹麥、西班牙、朝鮮、挪威、瑞典、芬蘭、愛士圖尼、波斯、希臘、瑞士、捷克、羅馬尼亞、拉脫維亞等２０多個國家,其中尤以英國人居多,全國副稅務(wù)司額員僅百人左右,英人復(fù)占６０余人,幾超半數(shù)以上.其他各國人員,名為機會均等,實則顯分軒輊.若論其差別,則英人為,法次之,美日又次之,意又次之,葡、比、西班牙、丹麥、瑞典、挪威等國次之,俄又次之,以中國人為下.③ 近代中國海關(guān)在關(guān)員構(gòu)成上成為真正的國際官廳。
民國肇造,民族主義勃興,社會各界都要求廢除有清一代與西方列強簽訂的各類不平等條約.從１９１８年至１９２４年,廣東革命政府通過通令、宣言、發(fā)表談話等形式要求管理、支配、截留粵海關(guān)稅款,并主張收回海關(guān)行政權(quán).１９２５年１０月,北京政府召開關(guān)稅及法權(quán)會議,中國代表提出關(guān)稅自主要求,列強原則同意自１９２９年１月１日起中國關(guān)稅自主,為后來南京國民政府宣布取消協(xié)定關(guān)稅、實現(xiàn)關(guān)稅自主提供了國際協(xié)約的依據(jù)。１９２７年４月,國民政府定都南京。１９２８年６月,國民政府宣布統(tǒng)一告成.同年７月,美國、德國、挪威、意大利、丹麥、葡萄牙、荷蘭、比利時等國先后與國民政府簽訂關(guān)稅條約,承認中國關(guān)稅自主。１９２９年１月,中華民國海關(guān)進口稅稅則施行,平均稅率達到８５％,與協(xié)定關(guān)稅相比有所提高。與此同時,國民政府對海關(guān)關(guān)務(wù)進行改革.１９２７年１０月,國民政府財政部將關(guān)務(wù)處改組為關(guān)務(wù)署,并制定財政部關(guān)務(wù)署臨時辦事細則,規(guī)定各關(guān)局的設(shè)立、廢止、劃分與華洋人員任免、升遷、獎懲等均歸關(guān)務(wù)署管理.１９２８年４月,公布關(guān)務(wù)署主管各關(guān)局組
織章程,將海關(guān)監(jiān)督等同于關(guān)務(wù)署特派員,置各地海關(guān)稅務(wù)司于海關(guān)監(jiān)督監(jiān)控之下.１９２９年,關(guān)務(wù)署成立改善關(guān)制審查委員會,決議停止招錄洋員、確立華洋關(guān)員平等、調(diào)整華洋關(guān)員薪酬等,改善海關(guān)華員群體的職權(quán)待遇。
在國民政府努力實現(xiàn)關(guān)稅自主、改革關(guān)務(wù)的過程中,日本表現(xiàn)出很強的存在感,成為反對中國關(guān)稅自主的急先鋒. １９２８年國民政府與美、德等國簽訂關(guān)稅條約時,曾分別于７月、８月兩次照會日本駐華公使希望重訂新約,但日方?jīng)]有正向回應(yīng).此后,國民政府以從關(guān)稅中撥５００萬元作為償還西原借款的擔(dān)保才換取了日本承認中國享有關(guān)稅自主權(quán)的允諾.中日關(guān)稅協(xié)定終于在１９３０年６月簽訂,彼時各國新約皆已簽畢.該協(xié)定與其他國家協(xié)定不同之處在于特種稅品協(xié)定,即日本從中國進口的夏布仍需按現(xiàn)行稅率征收、綢緞繡貨按國定稅率減少百分之三十,中國從日本進口的棉貨、魚介及海產(chǎn)品、麥粉及雜品,規(guī)定３年內(nèi)或１年內(nèi)照現(xiàn)行稅率納稅,即使須增關(guān)稅,亦只可加二五之率.據(jù)此協(xié)定,國民政府無利可圖,但為求關(guān)稅的完成,為謀關(guān)稅逐步之改進亦不得不有遷就也。然而,國民政府的關(guān)稅協(xié)定并沒有換來關(guān)稅自主的根本性改進,在該協(xié)定簽訂一年零三個月后,日本發(fā)動九一八事變,拉開了侵略中國的帷幕。