這是一本有關參議院黨派權力的書。參議院的多數(shù)黨有多大的權力能夠按其政策傾向影響立法結果？多數(shù)黨的權力源自哪里，什么時候會使用這種權力？在一個素來以個人主義、延遲和冗長辯論（阻礙立法投票的一種手段）著稱，立法通過有時堪比奇跡的國會，多數(shù)黨如何才能有效地進行管理呢？
　　以上是非常重要的問題。在兩極分化嚴重的國會環(huán)境中，多數(shù)黨面臨的威脅不僅在于能否推動本黨的議案通過，更在于他們是否能夠通過任意議案�？諝饫锍涑庵�悲觀的論調�！叭绻�你坐著連續(xù)觀察我們七天，你會發(fā)現(xiàn)什么呢？什么也沒有發(fā)生。”科羅拉多州民主黨參議員邁克爾·貝內特（Michael Bennet）哀嘆道。①參議院制度賦予參議員的個人權利沒能像《憲法》起草者們設想的那樣有助于催生嚴肅的討論，反而使國會陷入了癱瘓。
　　以往的國會領袖們一致認為國會很少采取強制措施。“在我于2007年擔任黨鞭的時候，我和時任共和黨領袖麥康奈爾（McConnell）想要將游說改革法案中的道德問題提交到協(xié)商會議上，”前參議院多數(shù)黨領袖特倫特·洛特（Trent Lott）回憶說，“吉姆·德敏特（Jim DeMint）表示反對，麥康奈爾對我說：‘黨鞭，你去試試能不能讓他妥協(xié)吧。’我嘗試了很多方法，找首席副黨鞭去和他談，讓他的人去勸說他，可他就是不肯讓步。結果就是，這些問題最后沒能提交到協(xié)商會議上�！保�洛特，2012年3月7日與作者的談話）
　　洛特描述的阻撓和僵持是國會的普遍情況�？紤]到美國面臨的種種政策挑戰(zhàn)，這種情形著實令人擔憂。如果參議員注定無法做出艱難的抉擇，他們就幾乎無法維持國家財政的有序運作，或無法共同應對全球變暖一類的重大挑戰(zhàn)。諸如此類的擔憂在參議院催生出一場關于限制冗長辯論的討論。作為參議院改革的第一步，民主黨在2013年11月廢除了參議員通過冗長辯論阻撓總統(tǒng)提名的權利，但一項議案仍需要絕對多數(shù)票才能在參議院通過。自此以后，有關參議院制度的改革便陷入了停滯，我們又能期待多數(shù)黨有何作為呢？
　　在本書中，我通過研究多數(shù)黨如何通過年度財政撥款議案來探討參議院黨派權力的本質。自1960年以來，財政撥款議案審議流程中出現(xiàn)的最重要的變化是“常規(guī)決議”制度的崩潰。常規(guī)決議是一項久經考驗的制度，指對十幾項覆蓋不同領域的撥款預算逐一進行辯論、修訂、投票，再決定是否通過。如今，這一制度已被另一種制度取代——將年度財政預算并入總金額高達幾千億美元的綜合撥款議案一起進行表決。近三分之一的聯(lián)邦預算被放在一個議案中進行分配，由此制定的政策將影響數(shù)以百萬計的美國人。
　　改變帶來了巨大的影響，也招致了一些不滿的聲音。盡管綜合撥款議案受到了廣泛的批評，但很少有學者認為它破壞了常規(guī)決議的某種寶貴精神。在《華盛頓郵報》（Washington Post）的一篇有關撥款議案的評論中，政治學者喬納森·伯恩斯坦（Jonathan Bernstein）寫道：“常規(guī)決議并不是神圣的，問題的核心在于國會議員是否在認真履行他們的職責，而不是他們采用了什么樣的流程�！雹龠@種觀點在我看來是失之偏頗的。在任何立法機構，制度和程序都是權力分配和立法決策的重要手段。常規(guī)決議代表了一種自由的立法制度，多數(shù)黨和少數(shù)黨的議員都能通過提交議案或修正案參與立法過程。采用綜合撥款議案表示國會拋棄了這種開放式的環(huán)境，將權力集中到少數(shù)幾個人手中。正如緬因州共和黨參議員蘇珊·柯林斯（Susan Collins）解釋的那樣：
　　“（常規(guī)決議）意味著我們可以充分、公正地討論每個議案，制定修正案，投票決定是否通過。我們會避免在年末將所有的財政撥款議案放在一起表決。這些文件合起來可能多達幾千頁。很多時候，有些條款得不到充分的討論，表決流程也很不透明。這些都加重了公眾對華盛頓辦事作風的擔憂……對我們來說，履行職責的最佳方式就是和整個參議院一起，將立法者的意志寫入議案中。參議院理應按此方式運作，我們也必須遵循這樣的方式，才能恢復美國人民對國會的信心�！雹�
　　柯林斯對一攬子議案最大的批評是缺乏民主性，因為議案的發(fā)起和通過缺乏充分的參與度、透明度和責任心。一攬子議案通常由幾個主要議員閉門撰寫，一般議員很少有機會能夠在投票前進行仔細閱讀、討論和修訂。當國會在1987年批準通過了長達2000頁、總額高達6000億美元的一攬子議案后，《紐約時報》（New York Times）憤怒地發(fā)表了評論：“在投票前，沒人可以或能夠了解那些堆積如山的文件的全部內容�！雹俅送�，一攬子議案中還包含某些單獨投票時可能遭到否決的方案或政策。2003年，在預算委員會主席、阿拉斯加州共和黨參議員泰德·史蒂文斯（Ted Stevens）的命令下，一份包含了11項議案的一攬子議案取消了對阿拉斯加國家森林的伐木禁令。對此，《華盛頓郵報》發(fā)文抨擊道：“將森林保護和其他附加條款放入一攬子議案是不負責任、違反民主的行為。如果國會僅用短短幾天就完成了對11項復雜議案的討論，以秘密的形式定稿，那么所謂的綜合撥款議案到底是什么呢？”