前 言

2014年翻譯《美國在燃燒》（北京大學(xué)出版社）后，我一直在思考，如何更系統(tǒng)、更有針對性地介紹國外消防事業(yè)發(fā)展，更好地為我所用。2018年公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，整建制劃歸新成立的應(yīng)急管理部，開啟了中國特色消防救援事業(yè)發(fā)展的新征程，為中國消防人提供了前所未有的廣闊舞臺，也在理論和實踐上，提出了諸多新使命、新課題、新挑戰(zhàn)，呼喚新思考、新作為、新?lián)�當�?/p>

2018年1月5日，習(xí)近平總書記在新進中央委員會的委員、候補委員和省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神研討班開班式上發(fā)表《繼續(xù)進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭》重要講話，其中的一段話，在我心中激蕩起了強烈的責(zé)任感、使命感：歷史和現(xiàn)實都告訴我們，一場社會革命要取得最終勝利，往往需要一個漫長的歷史過程。只有回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準。

睜眼向洋看世界，才能比較別人的路。近20年，我持續(xù)關(guān)注了美國、英國、日本、俄羅斯、德國、法國等國家消防救援事業(yè)的發(fā)展，也在探究其中包蘊的理論與路徑。2018年消防體制改革后，我專題梳理研究了中國之外，全球人口前十位（印度、美國、印度尼西亞、巴基斯坦、尼日利亞、巴西、孟加拉國、俄羅斯、墨西哥、日本）、GDP前十位（美國、日本、德國、英國、印度、法國、意大利、加拿大、韓國、俄羅斯）的國家以及其他典型國家（兼顧發(fā)達國家與發(fā)展中國家，聯(lián)邦制與單一制國家，以及各大洲），共40個國家的消防救援體制及其歷史發(fā)展脈絡(luò)，感受到國際上由消防隊伍承擔(dān)綜合性救援職能的發(fā)展大勢。在這一過程中，愛沙尼亞進入了我的視野。

國家不分大小，開卷方知有益。為什么選擇研究愛沙尼亞這個少為人知的小國？答案很簡單：愛沙尼亞救援事業(yè)的發(fā)展歷程，具有很強的時代特征和參考價值。愛沙尼亞位于波羅的海東岸，地處連接北歐、中歐和東歐的十字路口，愛沙尼亞人民熱愛自然，崇尚文化，1918年獨立建國，1940年成為蘇聯(lián)加盟共和國。1991年恢復(fù)獨立后，愛沙尼亞的經(jīng)濟迅速恢復(fù)發(fā)展，跨進高收入國家之列，被稱為波羅的海之虎。愛沙尼亞是一個善于學(xué)習(xí)的國度，恢復(fù)獨立后，即結(jié)合國情，敏銳把握國際上發(fā)展綜合救援體系的方向，馳而不息，歷經(jīng)三十年探索實踐，成功將現(xiàn)役消防、民防隊伍整合發(fā)展為職業(yè)制的綜合救援隊伍，完善了《救援法》《救援組織法》《危急事件法》《消防安全法》等法律法規(guī)制度體系，救援工作明確為國家事權(quán)，救援隊伍承擔(dān)預(yù)防、監(jiān)督、救援、排爆和應(yīng)急準備五大職責(zé)，可以在15分鐘內(nèi)覆蓋全國93%以上的人口，救援局成為全國僅次于警察和邊防局、國防軍的第三大公共機構(gòu)……他山之石，美美與共，愛沙尼亞消防救援事業(yè)改革發(fā)展的起點、目標、路徑、成效，對于我國，無疑具有參考借鑒意義。

大以成大，小以成小。愛沙尼亞并不小，正如恢復(fù)獨立后首任總統(tǒng)倫納特·喬治·梅里1988年所言，愛沙尼亞不是個小國。聯(lián)合國172個成員國，59個國家的國土面積和我們相當甚至更小，53個國家的人口和我們相當甚至更少。愛沙尼亞雖然不大，但也絕對不小，大小恰如其分，是我們最好的擁有。愛沙尼亞國土面積45339km²，比丹麥（43096km²）、荷蘭（41526km²）略大，人口只有132.93萬（2021年）。如果說小，愛沙尼亞也是小而精彩：2020年全球營商環(huán)境排名第18位，2021年人均GDP超過27000美元。在全民教育水平、網(wǎng)絡(luò)和信息化方面，更是走在世界前列，用20年時間，打造了全方位的數(shù)字愛沙尼亞（e-Estonia），成為全世界首個數(shù)字國家。目前，數(shù)字社會建設(shè)已經(jīng)覆蓋愛沙尼亞經(jīng)濟社會生活的方方面面，數(shù)字化服務(wù)的優(yōu)勢全面釋放，極大提高了經(jīng)濟社會的運行效率、創(chuàng)新能力和國際競爭力。

國學(xué)大師季羨林提出對研究人文社會科學(xué)的人來說，資料是最重要的，搜集資料決不能偷懶，決不能偷工減料，形象說法就是要有竭澤而漁的魄力。本書的研究，全部基于愛沙尼亞原文資料（包括愛沙尼亞政府和相關(guān)機構(gòu)編撰的英文資料）。正是得益于數(shù)字愛沙尼亞，我才能通過愛沙尼亞國家圖書館網(wǎng)站，瀏覽1918年11月27日以來，包括蘇聯(lián)時期的全部政府公開文獻；才能通過政府信息網(wǎng)站，查閱1989年11月17日以來的所有法律、行政法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章，了解30年來愛沙尼亞消防救援事業(yè)改革發(fā)展的點點滴滴，梳理重點法律從提出立法動議，到草案征詢意見，再到議會三讀審議的完整過程，如同用顯微鏡觀看時空定格后的歷史切片，抽絲剝繭，感受脈動，品味其中的折沖樽俎、跌宕起伏，知其然，更知其所以然，把握其過程，梳理其路徑，思考其理論，感受其精彩，樂在其中。

沒有完美的制度，只有持續(xù)的努力、漸進的成效。今年，恰逢愛沙尼亞救援局成立30周年，縱觀愛沙尼亞救援事業(yè)這30年的發(fā)展，感受最深的，是時不我待的改革探索，孜孜以求的持續(xù)思考。三十而立，目前愛沙尼亞的救援體制機制、救援隊伍管理、職責(zé)任務(wù)履行，總體上已相對成熟定型，但也仍然處于動態(tài)完善之中。為展現(xiàn)最新成果，本書的資料盡量截至2022年10月底。全書共分六章，分別是愛沙尼亞概述、愛沙尼亞消防救援簡史、救援工作及救援人員管理、消防安全管理、消防救援職業(yè)體系、從民防到危機管理。

第一章愛沙尼亞概述。了解一個國家的消防救援事業(yè)，必須從認識這個國家開始；認識一個國家，必須從把握其歷史脈絡(luò)出發(fā)。本章第一節(jié)介紹了愛沙尼亞簡史，從遠古的石器時代、青銅時代、鐵器時代、中世紀，到被丹麥、德意志、瑞典、俄羅斯等占領(lǐng)統(tǒng)治的700多年漫長曲折年代，再到1918年獨立建國，及至1991年恢復(fù)獨立后，在國家治理和經(jīng)濟發(fā)展方面的成功與精彩。第二節(jié)概要介紹愛沙尼亞的行政區(qū)劃沿革，重點對2018年以來取消縣政府，將行政區(qū)劃由兩級壓縮到一級，從而形成的單一層級扁平化地方政府體系做了評述。

第二章愛沙尼亞消防救援簡史。鑒古而知今，彰往而察來，探索過往，從歷史中取得借鑒，是人類社會永恒的課題。本章梳理了近代以來愛沙尼亞消防事業(yè)的發(fā)展歷程，敘述的主線，是志愿消防組織的興起和發(fā)展、職業(yè)消防體制和現(xiàn)役消防體制的出現(xiàn)，以及恢復(fù)獨立后，整合消防、民防等各類救援力量，建立綜合救援體系的

歷程。重點聚焦于第一次獨立（19181940年）、蘇聯(lián)時期（19401991年）和恢復(fù)獨立后（1991年至今），每個時期，都圍繞重大事件和相關(guān)立法予以剖析，力求在動態(tài)發(fā)展的歷史過程中，探究現(xiàn)今愛沙尼亞綜合救援事業(yè)發(fā)展路徑的內(nèi)在邏輯。

第三章救援工作及救援人員管理。本章共分五節(jié)，第一節(jié)圍繞《救援法》，介紹了愛沙尼亞救援工作涵蓋的范圍和三項原則，救援機構(gòu)（包括隸屬內(nèi)政部的救援局和報警中心）及其職責(zé)、編制和包括28項內(nèi)容的服務(wù)清單，詳述了救援機構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，以職業(yè)救援站和志愿救援站為主的救援力量體系布局，分析了職業(yè)救援隊伍的輪值班制度，以及救援指揮協(xié)調(diào)聯(lián)動機制（包括三級救援指揮體系、院前急救領(lǐng)域的制度安排、國防軍和準軍事組織國防聯(lián)盟參與救援工作、救援信息統(tǒng)計管理等），并就救援過程中的征用及補償、緊急避險做了討論。此外，還介紹了消防救援裝備的發(fā)展。第二節(jié)圍繞《救援組織法》，從9個方面介紹了職業(yè)救援人員的管理制度：救援人員的分類（執(zhí)行《公共服務(wù)法》的救援官員，執(zhí)行《勞動合同法》的救援員），救援人員的職級（四等八級）、職位和銜級，救援人員的錄用和職業(yè)發(fā)展，工時制度（工作時間、待命時間的認定），工資制度，休假制度，社會保障（傷亡撫恤待遇、提前退休制度、養(yǎng)老金待遇），獎勵，服裝和標識。第三節(jié)介紹了當代志愿救援事業(yè)的發(fā)展。第四節(jié)介紹了報警中心的發(fā)展，特別是2012年以來通過歐盟統(tǒng)一緊急服務(wù)號碼112，集中受理救援、警務(wù)、急救等各類緊急求助報警，以及新冠肺炎疫情后開通的非緊急類求助咨詢號碼1247。第五節(jié)介紹了消防救援教育體系，主要是內(nèi)政學(xué)院所屬救援學(xué)院的發(fā)展。

第四章消防安全管理。第一節(jié)歸納了剛剛完成的消防監(jiān)督管理制度三步走

改革：第一步是1991年至2009年底，救援機構(gòu)延續(xù)了對消防安全重點單位全面覆蓋的傳統(tǒng)監(jiān)督管理模式；第二步是2010年至2020年，標志是2010年《消防安全法》基于目標管理理論，建立消防安全自查報告制度，單位的消防安全管理主體責(zé)任回歸，救援機構(gòu)開始引入基于風(fēng)險的消防監(jiān)督模式，啟動了社會消防管理從管制型向自治型的過渡進程；第三步以2021年《消防安全法》重大修訂為標志，全面引入由消防服務(wù)機構(gòu)開展的消防安全檢查，初步構(gòu)建了單位承擔(dān)消防安全主體責(zé)任、專業(yè)機構(gòu)提供消防安全檢查、救援機構(gòu)實施國家監(jiān)督的消防安全多元治理格局。本節(jié)還介紹了愛沙尼亞的輕罪制度和執(zhí)法實踐，及其在消防安全領(lǐng)域的運用。第二節(jié)結(jié)合營商環(huán)境測評，介紹了建筑消防設(shè)計審核和驗收制度的演進，并分述了9個方面的建筑消防安全要求，包括法不溯及既往原則在消防安全領(lǐng)域的運用和涉及重大公共利益時的溯及既往，以及消防產(chǎn)品和消防技術(shù)服務(wù)質(zhì)量管理的趨勢等。

第五章消防救援職業(yè)體系。職業(yè)是勞動分工的產(chǎn)物，職業(yè)分類和職業(yè)資格管理是現(xiàn)代社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，職業(yè)化是消防救援事業(yè)持續(xù)發(fā)展的根基。本章共四節(jié)，分別介紹了國際消防救援職業(yè)概況、歐洲資格框架和消防救援職業(yè)體系、愛沙尼亞的職業(yè)資格管理（包括職業(yè)分類和職業(yè)資格框架的演進、職業(yè)資格管理制度、職業(yè)標準、職業(yè)資格授予、職業(yè)教育等）、愛沙尼亞的消防救援及消防安全相關(guān)職業(yè)。重點介紹了救援人員職業(yè)小類的救援員救援隊長救援指揮長職業(yè)，接警調(diào)度人員職業(yè)小類的接警員調(diào)度員調(diào)度中心值班長職業(yè)，以及消防安全監(jiān)督員消防安全專業(yè)人員消防安全專家安防和消防系統(tǒng)技師安防和消防系統(tǒng)專業(yè)人員安防和消防系統(tǒng)設(shè)計師等消防救援職業(yè)，以及職業(yè)標準開發(fā)、職業(yè)資格授予程序。

第六章從民防到危機管理。1992年《愛沙尼亞憲法》劃分了應(yīng)急狀態(tài)緊急狀態(tài)，前者針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和傳染病疫情造成的威脅，后者針對恐怖活動、大規(guī)模暴力沖突、武裝暴動等危及憲法秩序的威脅。本章一至四節(jié)，結(jié)合《民防法》《應(yīng)急狀態(tài)法》《緊急狀態(tài)法》《危急事件準備法》《危急事件法》等立法脈絡(luò)，將恢復(fù)獨立后，愛沙尼亞在危機管理領(lǐng)域的改革進程劃分為三個階段。第五節(jié)結(jié)合1996年《愛沙尼亞國防政策主要方向》，以及2001年、2004年、2010年、2017年版《愛沙尼亞國家安全政策基礎(chǔ)》，介紹了非傳統(tǒng)安全風(fēng)險、廣義安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重要民生服務(wù)脆弱性和連續(xù)性，以及社會復(fù)原力、國家凝聚力等一系列概念，以及在國防安全、外交安全、內(nèi)部安全三位一體的國家安全體系架構(gòu)中，危機管理體系建設(shè)和救援工作的重要作用。

具有特別意義的是，本書定稿于黨的二十大勝利閉幕之際，這是我這名有30年黨齡的黨員，為黨的二十大奉獻的最誠摯的獻禮。黨的二十大發(fā)出了為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興而團結(jié)奮斗的動員令，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的歷史任務(wù)，讓我無比振奮。如何以中國式現(xiàn)代化消防救援，服務(wù)于這一偉大進程，是我們的使命擔(dān)當。我理解，中國式現(xiàn)代化消防救援，既要有各國現(xiàn)代消防救援事業(yè)的共同特征，更要有基于我國國情的中國特色，要惠及全體人民，要實現(xiàn)基本消防救援服務(wù)均等化，要服務(wù)人民對美好生活的向往，要穩(wěn)中求進、循序漸進、持續(xù)推進。在這一偉大進程中，必須堅持科學(xué)發(fā)展，深刻理解中國式現(xiàn)代化理論，將消防救援事業(yè)融入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略布局；必須堅持深化改革，回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路，分析揚棄借鑒國外經(jīng)驗，把我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為消防救援效能；必須堅持發(fā)揚斗爭精神，知難而進、迎難而上，敢于

沖破禁區(qū)、打破樊籬，依靠頑強斗爭，打開消防救援事業(yè)發(fā)展的新天地。

世界上沒有放之四海而皆準的發(fā)展模式，也沒有一成不變的發(fā)展道路。一種制度模式在一個國家適用，在其他國家則不一定適用。推進中國式現(xiàn)代化消防救援治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須與我國消防救援事業(yè)的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平緊密結(jié)合。這是一項偉大的事業(yè)，惟其艱巨，所以偉大；惟其艱巨，更顯榮光。本書創(chuàng)作始于2020年7月，到2022年10月底定稿，用時兩年有余。其間，得到了來自多方的支持、鼓勵、激勵和幫助，在后記中一并致謝�；乜醋哌^的路，自1988年投身消防，這項工作于我而言，就不只是職業(yè)，更是事業(yè)、責(zé)任和情懷。消防救援涉及廣博，受學(xué)識和能力所限，書中定有錯漏之處，敬請讀者不吝賜教。

司戈

2022年11月9日