引 言 
規(guī)管（regulation）一詞包含一系列廣泛監(jiān)督經濟活動及其后 果的政策。規(guī)管政策涉及公司在特定市場的準入和退出、價格、 回報率和競爭模式;同樣也涉及生產產品的屬性、數量、生產方 式和生產過程中所產生的負外部性（如污染）。這些政策旨在限制 公司行為，并通常對經濟和消費大眾施加高額成本。它們通過左 右投資和生產決策來影響經濟發(fā)展。通過對生產過程加以限制并 強制公司內部化一定成本，規(guī)管政策影響著美國公司在國內和國 際市場的表現。鑒于規(guī)管的影響以及對美國經濟表現日漸增長的 關注，近來很多對規(guī)管的研究探討了其經濟效果以及其成本是否 合理。 
對于很多政治家和政策分析人士而言，規(guī)管多年來一直是其 研究的頭號問題。規(guī)管的批評者基于政策的“命令性和控制性” （command and control），批評其為所謂的“監(jiān)管定時炸彈”（regu- latory time bomb）和“社會工程”（social engineering），以尋求 激起美國民眾對大政府的一貫恐懼。這種恐懼很容易與市場加以 對比。市場則是推動個人選擇、企業(yè)家精神和生產效率的天然制 度。這種直接的對比帶有意識形態(tài)色彩，并可以被政治利用。不 幸的是，它們掩蓋了規(guī)管政策的一個重要事實。過去幾百年主要 的規(guī)管議題在大多數情況下，皆源于大眾因經濟和社會變化產生 的威脅所激發(fā)的需求，而非統(tǒng)治精英階層或壟斷組織與國家間合 作的產物。這些要求并非被簡單地轉化為政策，而是與主流的政 治經濟理論和行政原則相聯(lián)系。因此，規(guī)管變化通常都是以政策 變化和制度改革獨特結合的形式出現的。 
本書有三個廣泛的目標。第一個目標，也是主要的目標，在 于探尋規(guī)管政策的起源，檢討在進步時代、新政時期（New Deal）和當代 推動規(guī)管重大變遷的因素。這個目標是新穎的，因為與 很多當代規(guī)管研究形成鮮明對比的是，本書致力于研究廣義的政 策目標和國家—經濟關系的形式。當代很多關于監(jiān)管政策的討論 幾乎只集中于成本和收益分析。規(guī)管的經濟后果是值得學術界持 續(xù)關注的重要議題。然而，當試圖了解一項規(guī)管政策時，考察很 多當代規(guī)管狹窄研究范圍之外的東西，是有所裨益的。盡管每項 規(guī)管政策的目標均有確定的經濟意義，但該目標通常延伸于一個 特定經濟部門所面臨問題的技術特性之外。從1887年《州際商務 法》（Interstate Commerce Act）到當代監(jiān)管立法，規(guī)管一直是順 應經濟形勢變化和處理其后果的方法之一。所以，盡管1970年 《清潔空氣法》（Clean Air Act）的目的是將空氣污染降低到可接 受的程度，但該立法的支持者還試圖施加更嚴厲的公司責任，并 保護公眾免受先進工業(yè)化經濟所帶來的更多有害副產品。于是， 這個更廣泛的目標就將環(huán)境立法與同時期其他旨在推動消費者保 護和防止工傷、職業(yè)病的規(guī)管議題結合起來。 
本書的主要目標也是特別的，因為其要求考察在一定時期內 眾多的政策提議。規(guī)管研究通常集中于一項政策或者一系列相關 的政策。鑒于很多規(guī)管政策復雜的行政和技術屬性，這種集中在 很多方面是必要的。雖然個別政策的研究具備相當的價值，但是 這種方法過于狹窄而不足以將規(guī)管舉措于歷史和社會背景中進行 定位，并且從廣義上講，其可能掩蓋公共行為的目標�？疾毂姸� 政策卻也有明顯的代價，即必須犧牲分析的深度以獲得更大的廣 度。然而，通過檢驗于一定時期內所采取的一組政策，能夠從更 綜合的角度來思考規(guī)管，探尋政策的政治和經濟維度以及規(guī)管的 延續(xù)性。 
本書的第二個目標是探尋制度進化和政策變化之間的相互作 用。在進步時代、新政時期和當代，新的規(guī)管政策和行政改革項 目在規(guī)管舉措中結合。獲選官員積極進行制度設計和再設計，以解決行政能力的欠缺，或滿足特定政治和技術性的執(zhí)行需求。同 時，關注政策創(chuàng)新和制度變化是至關重要的。政策是帶有目的性 的行為方式，而不僅僅是意圖的表達或目標的宣示。政策分析人 士必須注意一系列具有明確目的導向的政策執(zhí)行方式。由于監(jiān)管 立法通常含糊不清，政策一般是通過執(zhí)行加以界定的，因而對執(zhí) 行過程中所運用的行政工具和分析模式以及行政機構與利益集團 間的關系，也應當加以檢查。這些因素綜合在一起，將決定行政 機構是否有能力執(zhí)行某種行動，及該行動是否與立法目的存在任 何聯(lián)系。 
行政能力并非停滯，其可以因為立法、資源分配和人事決定 而發(fā)生巨大變化，并且一直根據政策執(zhí)行的日常需求而進化。由 于執(zhí)行決定政策，因而行政能力的變化通常也會促進政策的平行 變化。行政機構可通過獲得新的專業(yè)知識，或采取新的計劃和評 估措施來制定新政策或改進已有的實踐。被監(jiān)管團體或其他社會 利益可在執(zhí)行過程中發(fā)揮更大作用，或更加全面地參與到政策過 程之中，從而減少對行政機構資源的需求。專業(yè)化及使利益集團 深入參與政策過程在很多監(jiān)管機構中很常見，特別是在最近幾十 年。其結果是使“行為方式”得到改變:新的目標和優(yōu)先順序被 給予了更具體的表述。 
為探尋規(guī)管目的和政策與制度間的相互作用，本書集中于規(guī)管體制。規(guī)管體制是特定政策和制度歷史性的集合，其設定廣泛的目標，超越特定行業(yè)的具體問題。制度，因其為特定利益集團 參與政策制定與執(zhí)行提供了渠道，遂對于架構規(guī)管政治及社會利 益、國家和經濟參與者（如公司、工會）之間的關系起到主要作 用。規(guī)管變化通常為應對經濟變化及其附隨的不確定性而產生。 各團體希望保護或推動特定價值和利益而進行活動。它們要求對 國家和經濟之間的關系進行調整，以補償這種變化。政府官員將 這些要求與主流的政治經濟觀念和行政改革原則相聯(lián)系，因而形 成了新政策提議和制度變化的特殊結合。 
使用體制框架可以考察貫穿不同歷史時期的眾多政策和監(jiān)管 機構。在接下來的幾章中，我將討論不同行政機構的政策、政治 和行政慣例，這些行政機構包括州際商務委員會（Interstate Commerce Commission）、聯(lián)邦貿易委員會（Federal Trade Com- mission）、農業(yè)部（Department of Agriculture）、全國勞資關系委 員會（National Labor Relations Board）、環(huán)境保護局（Environ- mental Protection Agency）和職業(yè)安全與健康管理局（Occupa- tional Safety and Health Administration）。集中研究這些從鐵路運 費監(jiān)管到工作場所致癌物監(jiān)管的行政機構可涉及一些規(guī)管的重要 主題，采用歷史聚焦的方式則可以思考規(guī)管政策和行政機構是如 何隨時代而變遷的。 
本書的第三個目標是探尋規(guī)管復雜性、制度設計和政治責任 之間的相互關系。貫穿下述時期，政策制定者尋求解決日益增加 的復雜性問題。規(guī)管焦點的變化，與機構改革的措施相結合，推 進了官僚專業(yè)化。規(guī)管政策日漸由行政機構中律師、社會科學家 和自然科學家之間的互動所塑造。而這些專家則自然而然地將其 各自專業(yè)領域中的模型和假設帶入政策設計和執(zhí)行過程之中。 
規(guī)管復雜性可阻礙對政策過程的積極參與。因此，最近數載， 已有一系列的行政改革被設計為強制行政作為和推動團體更大程 度的參與。其中一個例子是20世紀70年代的監(jiān)管立法，其強制 行政機構遵循嚴格的執(zhí)行時間表，并允許公眾以起訴的方式強制 行政機構執(zhí)行非任意性職能。擴展的規(guī)則制定過程則可為利益團體參加規(guī)管政策制定提供更多便利。盡管這些保證合規(guī)和團體參 與的嘗試值得贊賞，它們卻與規(guī)管復雜性在三個方面產生沖突。 
第一，強制行政作為的規(guī)定，通常要求行政機構在沒有足夠 時間進行基礎研究和分析的情況下，解決高度復雜的規(guī)管問題， 比如污染控制。同時，行政訴訟導致法院進入規(guī)管決策過程，其 有時會強制行政機構遵從沒有科學依據，或與其他政策目標相沖 突的法院判決。簡而言之，這些政治上的權宜之計，難以與復雜 的規(guī)管任務的執(zhí)行進行協(xié)調。第二，民主控制可因規(guī)管的復雜性 而變得困難。由于當代規(guī)管事務的復雜性，獲選官員通常欠缺進 行具體規(guī)管設計的專業(yè)知識，因而他們向監(jiān)管機構進行重要授權， 并試圖通過排定時間表和履行期限的方式以約束授權的行使。專 業(yè)知識的欠缺不僅影響規(guī)管設計，同樣也影響國會成員監(jiān)督和評 估行政機構決策的能力。第三，盡管存在一些改革，規(guī)管復雜性 依然會對公眾參與造成重大障礙。雖然公共利益團體可通過聘請 專業(yè)人士參加規(guī)管政策的討論來產生影響，但特定團體采取該策 略的能力取決于其可調動的資源。實際上，當代極具諷刺意味之 一的情況是:一些利益集團極力推動新監(jiān)管提議的通過并設計制 度使其參與程度最大化，卻往往缺乏利于有效參與的資源。 
本書探尋規(guī)管體制在三個大的歷史時期的變化:進步時代、 新政時期和20世紀60年代后期之后的時期。第一章總體概述規(guī) 管體制的變化及觀念、利益和制度間的相互作用。第二章和第三 章討論自1880年至1920年間所出現的規(guī)管體制。其中，第二章 探討19世紀后期的經濟轉型對全國性規(guī)管的新需求，以及這些需 求在進步主義（Progressivism）的核心思想下，是如何被轉換為 一套政策和制度改革的方法。第三章則具體對監(jiān)管鐵路和公司行 為的體系進行分析。首先，由于鐵路行業(yè)的結構使其免于市場競 爭，因而監(jiān)管目標是通過行政手段重設價格，以使其與市場相應 價格大致相符。比較而言，反壟斷政策則是著力于重新激活市場， 監(jiān)管各種試圖創(chuàng)造和擴張壟斷權力，以減少競爭的公司行為。 
第四章和第五章討論新政時期設立的規(guī)管體制。第四章集中探討大蕭條和羅斯福的復興計劃�！度珖�工業(yè)復興法》（National Industrial Recovery Act）所采取的模式，吸收、利用了20世紀 20年代的社團主義（associationalism），卻也結合了行業(yè)自治和更 直接的國家干預，以形成類社團主義的監(jiān)管架構。第五章則討論 該模式在農業(yè)、勞資關系和工業(yè)金融領域的體現。 第六章和第七章討論于20世紀70年代創(chuàng)設的規(guī)管體制。 
第 六章探討此種規(guī)管體制的根源，包括當時流行的新左派學者對資 本主義的批判，對現存制度、監(jiān)管模式的相關評估，以及對解決 因當時工業(yè)對健康和環(huán)境造成損害的新監(jiān)管的需求。這些因素結 合在一起，形成了新規(guī)管體制的基本原則。第七章探討20世紀70 年代創(chuàng)建的兩個主要監(jiān)管機構:環(huán)境保護局和職業(yè)安全與健康管 理局。當時，監(jiān)管法規(guī)只能通過高度依賴科研及采取行業(yè)標準的 方式迫使企業(yè)承擔空前的合規(guī)成本，進而解決所監(jiān)管的復雜問題。 
第八章討論了過去30年所進行的監(jiān)管改革和去監(jiān)管化嘗試。 于該時期，為加強對監(jiān)管機構的監(jiān)督，建立了行政審查程序。行 政審查程序所帶來的挑戰(zhàn)，使得多數監(jiān)管機構不得不建立或加強 其內部復查程序，并配置或擴充經濟學人才。于是，經濟學評判 標準逐漸被運用于政策合理性的評估上。于20世紀90年代，這 些措施被賦予了監(jiān)管再造（regulatory reinvention）的意義。在監(jiān) 管再造下，監(jiān)管機構、政策及程序都被重新設計以增加靈活性、 減少合規(guī)成本并與“利益攸關者”（stakeholders）建立合作關系。 利益攸關者一詞被用于描述與規(guī)制利益相關的一眾主體———包括 被監(jiān)管者本身! 
第九章繼續(xù)我們對當代的探討，對經濟全球化的影響進行研 究。過去的半個世紀見證了全球經濟的不斷整合———它是全球經 濟衰退和世紀大戰(zhàn)之后創(chuàng)建的全新國際貨幣與貿易體系的產物。 在最近數十年，全球整合加速，使得很多過去被嚴格理解為內政 的監(jiān)管政策有效性在今天依賴于其他國家和跨國公司的行為。制 定新的全球監(jiān)管政策受到各國不同目標、不同國內利益集團需求 和不同憲政制度的干擾。此外，盡管存在對新國際監(jiān)管政策的需求，但缺乏能夠強制執(zhí)行這些政策的國際機制依然是一個嚴重的 問題。 
過去30年的監(jiān)管提議均有一個共同的特點，即在指定政策過 程中大量依賴社會科學和自然科學的專業(yè)知識。這種依賴加速了 機構專業(yè)化的進程;設立了政策計劃和評估人員的崗位;并在政 策制定過程中對社會科學和自然科學理論加以整合。由于其對政 治控制、公眾參與和政策目標穩(wěn)定性的影響，因而，盡管機構專 業(yè)化產生了重要的益處，但它也引起了一些深切的顧慮。引入新 規(guī)則和新分析框架使其極易受到既定專業(yè)領域內某些核心假設變 化的影響。這些變化若一并被整合于政策制定過程中，將使政策 無法或難以與其立法授權相兼容。事實上，大眾政治的衰落可能 最終會是監(jiān)管制度建設所未能預料到的最重要的后果之一。我將 在結論中討論這些擔憂。