《中國社會治理發(fā)展報告2015》：
　　一、引言
　　中國實行改革開放政策以來，經濟領域實現了持續(xù)快速增長，取得了舉世矚目的成就。過去三十余年來，中國經濟以平均每年10%左右的速度快速增長，超過同期世界經濟3%左右的增長速度，目前國民經濟總量已經躍居世界第二位、外匯儲備位居世界第一，人民生活水平實現從溫飽到小康的轉變。伴隨經濟實力和綜合國力的顯著增強，中國已經逐步步入中等收入水平國家行列。與經濟領域的快速增長相比，我國的社會管理改革、精神文明建設領域的改革則顯相對落后。
　　在較為樂觀的社會經濟形勢下，我國的社會管理改革還面臨著巨大的挑戰(zhàn)，包括：人口基數龐大、老齡化進程加速；農民工等弱勢群體權益缺乏充分保障；區(qū)域經濟與產業(yè)發(fā)展不均衡，導致社會貧富差距進一步擴大；群體性、突發(fā)性沖突事件更加頻繁；信息科技快速發(fā)展，公眾對社會網絡媒體的依賴加強，導致傳統(tǒng)信息傳播方式發(fā)生變化，社會輿論的作用增大；教育、醫(yī)療等優(yōu)質資源不足、資源不均，政府公共產品和公共服務還不能滿足廣大人民群眾的需求；國際政治、經濟形勢變動，人員流動更加頻繁，文化價值觀念交互影響；等等。這些挑戰(zhàn)成為和諧社會建設中面臨的世界性難題［1］。因此，伴隨著經濟的快速發(fā)展，推進國家治理體系和政府治理能力的現代化，保障人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安，成為當前改革與發(fā)展的首要之需。
　　推進國家治理體系和治理能力現代化，標志著國家與社會關系的歷史性轉型，它既是中國特色社會主義制度建設日趨完善的一個重要表現，也是重構國家與社會、政府與公民關系，實現社會各方有效參與、多元互動、相互制衡的重要途徑。2011年黨中央、國務院印發(fā)的《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》提出，要“引導社會各方面積極有效地參與社會管理服務，形成推動社會和諧發(fā)展、保障社會安定有序的合力”［2］。此后在中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》等文件多次提到“創(chuàng)新社會治理”。在實踐方面，從十八屆三中全會至今，我國已經在單獨二孩、廢除勞教、新型城鎮(zhèn)化、戶籍、紀檢、簡政放權等領域實施了一系列社會改革，這些都是政府調動和激發(fā)社會活力、完善社會治理體系、向“第五個現代化”邁進的重要體現，它也將成為未來一個時期的改革亮點。
　　報告將分五個部分進行論述：第一部分，總結當前社會發(fā)展特點并介紹社會治理現代化提出的時代背景；第二部分主要梳理從“社會管理”到“社會治理”的歷史演變，介紹國外相關實踐特點，分析我國社會治理創(chuàng)新的理論基礎與行動框架；第三部分將討論中國社會治理面臨的新機遇；第四部分，主要論述當前社會治理面臨的各種挑戰(zhàn)；第五部分，提出走向治理現代化的政策建議。
　　二、社會治理創(chuàng)新：理論基礎與行動框架
　�。ㄒ唬�從“社會管理”到“社會治理”
　　所謂社會管理，是指政府與社會組織為促進社會系統(tǒng)的協(xié)調運作，而對不同的社會系統(tǒng)組成部分、不同的社會生活領域以及社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、指導、規(guī)范、監(jiān)督、糾偏等的過程。廣義的社會管理是指由社會成員組成專門機構，對社會的經濟、政治和文化事務進行統(tǒng)籌管理的活動；狹義上看，則是指權力部門授權對社會公共事務進行的專門管理活動[3]。
　　所謂社會治理，是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等行為主體通過平等合作的伙伴關系，依法對社會單位、社會事務以及社會生活等進行規(guī)范和管理，并爭取實現公共利益最大化的過程［4］。
　　“治理”一詞的英文表述是“Governance”，最早出現在古典拉丁語和古希臘語中，具有控制、引導、操縱的含義，14世紀末期開始，它與統(tǒng)治（Government）開始交叉使用。20世紀90年代開始，西方政治經濟學家賦予“Governance”新的含義，目前通常被理解為各種利益主體相互協(xié)調、合作共同管理公共行政事務的權力運用方式。
　　近二十余年來，我國出現了從“管理”到“治理”的轉變，體現出中國公共行政領域的一場深刻變革。表述的變遷實質上意味著一種新信念的出現，即權力應該由不同的機構根據它們在公共服務中的相對作用來分享［5］。在這種信念的影響下，政府的角色和行為開始發(fā)生變化，新型政府的主要角色變成“掌舵”，它們通過與新興私人部門、非營利機構等社會團體分享目標，促進政治和社會的互動［6，7］，國家通過善治（goodgovernance）減少在生產和商業(yè)活動中的直接干預，通過從中央政府向下級政府逐層分權，最大限度地增進公共利益、滿足公共需求。20世紀80年代開始，隨著“治理”觀念的深入以及新公共管理運動的興起，公共治理理論開始逐漸豐富。為了更好地理解社會管理與社會治理的差異，以下從四個方面簡要概括兩者的異同（表1）。
　　表1“社會管理”與“社會治理”對比維度社會管理社會治理權利來源政府為主權利來源多樣權利執(zhí)行方式側重政府管理，甚至政府壟斷社會管理過程多元主體合作、互動權利執(zhí)行途徑自上而下、命令與控制為主自由表達、協(xié)商對話權利運用特點剛性的、靜態(tài)的、被動的管控為主；通過制定法規(guī)和發(fā)號施令，實現管理柔性的、動態(tài)的、主動的治理為主；通過法令、市場、文化習俗、道德規(guī)范共同引導。
　　從“社會管理”到“社會治理”，雖然只是一字之差，卻體現出從權利來源到權利執(zhí)行方式、執(zhí)行途徑、運用特點的巨大差異。社會管理活動中，政府是合法權利的主要來源，政府通過自上而下的命令、控制等手段，基本壟斷社會管理的全過程，社會管理活動中，權利相對剛性、公眾多處于被動的管控中。而社會治理則實現了權利主體的多元化，公民社會組織、私人部門、公民，甚至國際組織都是多元主體的構成。它打破了傳統(tǒng)的管理模式，強調政府和社會的合作，公共事務和公共服務活動存在多個中心，各個主體之間相互調整適應，通過談判、協(xié)商建立伙伴關系，確認公共事務管理的共同目標，形成合作共識，實現對公共事務的共同管理。通過對比可以看出，社會治理是區(qū)別于傳統(tǒng)公共管理模式的一種新型社會管理模式。
　�。ǘ�）國外社會治理理論與實踐借鑒
　　20世紀六七十年代開始，西方一些國家的傳統(tǒng)公共管理體制已經逐漸不能適應社會發(fā)展需求。這些國家因為急劇膨脹的公共支出而出現了財政危機，因為政府包攬過多而引發(fā)了信任危機，因為社會公眾要求更多地參與社會管理事務而導致了民主危機［8］，在這些危機此起彼伏的時刻，社會治理及其相關理論開始走上歷史舞臺。
　　社會治理問題的研究者認為盡管國家在社會發(fā)展中發(fā)揮著無可代替的作用，但是僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，還無法達到資源配置的最優(yōu)化，也無法促進和保障社會的發(fā)展及公民權益的實現，如果僅僅由政府掌控著社會發(fā)展，必然會引發(fā)各種危機，而克服危機的一個重要方法就是放權于民。在這種思潮的作用下，政府開始將越來越多的社會責任交由社會組織和社會力量承擔。各國政府在應對經濟、政治以及意識形態(tài)的變化所做出的理論和實踐上的一系列回應，逐步發(fā)展成為社會治理理論的基本構成，它包含了從政府運作方式到社會服務方式的一系列理論。
　　以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出的多中心治理理論是社會治理理論中較具代表性的一個。與“多中心”對應的“單中心”意味著傳統(tǒng)的政府對社會事務進行的管理，由于政府是唯一的合法權力主體，這種管理活動具有排他性的特點。而“多中心”則代表包括中央政府、各級地方政府、非政府組織、各種行業(yè)社會組織、私人機構以及公民在內的多類主體都將參與公共事務管理和決策環(huán)節(jié)，在特定的制度和規(guī)則約束下，構成多個緊密相連的決策中心，以多種形式共同參與并行使主體性權力。從全球化、市場化、民主化的世界發(fā)展趨勢來看，發(fā)揮多方才智、多方力量共擔責任，成為國家、社會、市場、公民有效互動的一個重要途徑。
　　西方國家主要通過利益吸納機制、協(xié)同治理機制、風險控制機制來實現有效的社會治理［9］。所謂利益吸納機制，是指政府廣開渠道、充分聽取民眾的意見、利益訴求以及發(fā)展需求等；所謂協(xié)同治理機制，是指政府通過調動內外部資源、政府和社會開展合作、引入私人機構和民間組織等社會力量來彌補自身的不足，是政府完善社會治理活動的保障機制；而風險控制機制是社會治理過程中的應急環(huán)節(jié)，主要應用于社會突發(fā)事件的控制和相關問題的解決，是社會治理的事后控制機制。這些機制共同作用，形成了有序參與的制度，使治理主體各方實現民主、平等、合作的協(xié)商關系。在社會治理理論的指導下，一些國家和政府已經嘗試了積極的社會管理改革，在我國社會轉型的關鍵時期，社會治理理論和國外經驗同樣具有重要借鑒意義。
　　（三）社會治理體系的構成要素與行動框架
　　所謂“國家社會治理體系”，是指國家為了實現某種共同社會發(fā)展目標，采取集體行動而呈現出的安排形式。從廣義的、系統(tǒng)的角度來看，國家社會治理體系包含“理念”、“制度”和“器物”三個層面的內容，它受到其特定國家傳統(tǒng)文化和價值觀念的影響，包括國家明文采取的正式規(guī)則，如法律制度、產權制度，還包括那些并未見諸文字的非正式規(guī)則，如習俗慣例等，是依靠政府通過具體的治理技術手段來實現治理國家的一個綜合體系［10］。廣義的國家社會治理體系是涵蓋了社會政治、經濟、文化等各個領域社會活動的大系統(tǒng)，從參與的主體來看，涉及各級政府、社會組織、社區(qū)和公民。
　　國家社會治理體系建設的核心任務是推進社會治理的現代化，滿足公民需求，并在公民需求得到保障和滿足的基礎上促進公共利益最大化、實現建設和諧社會的目標。從社會政策學的視角來看，要達到這一目標，一方面需要緩解甚至消除社會矛盾，另一方面需要不斷促進人民福祉的增加。這兩方面的公共事務可以概括為經濟安全、公共安全、公共衛(wèi)生、信息管理等在內的社會安全領域，以及包括人口發(fā)展、醫(yī)療保障、弱勢群體權益保障、教育公平等問題在內的社會公平領域。
　　國家需要從公民的基本需求出發(fā)，探索完善公共治理的政策、改革建立新的社會福利體制，引導弘揚優(yōu)秀社會文化的傳播，有效宣傳高尚的公共社會道德，傳承優(yōu)良的中華傳統(tǒng)習俗。在這些有形或無形的社會規(guī)范和約束下，個體、各類社會組織、社區(qū)、政府之間進行溝通、協(xié)商，多元主體通過共同參與公共事務管理，建立起合作伙伴關系，實現社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。這一過程和關系如圖1所示。
　　圖1社會治理行動框架具體到政府層面來看，國家社會治理體系的建設重點就是政府從壟斷社會管理轉變到與其他社會治理力量合作治理，適應社會治理主體多元化、打破政府本位主義、根除行政傲慢、探索非政府組織和其他社會自治力量共同有效參與的過程。
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