那么政治家發(fā)揮的作用是什么？有種社會決定論研究將政治家貶損為被稱為“歷史”的機器上的控制桿，是命運的代理人，他或許能夠?qū)Υ嗣�運有所察覺，但是卻不顧自己的意愿繼續(xù)成就此命運。這種相信環(huán)境的普遍存在和個人的無能為力最后擴展為相信決策的觀念。人們總是聽說計劃的偶然性，因為無法了解事實，聽說行動的難處，因為知識有限。當(dāng)然，不能否認政策可能會產(chǎn)生于虛空，也不能否認政治家會遭遇他必須作為既定的存在來對待的材料。不但資源的地理位置和可獲取性能夠顯示政治家才能的有限性，而且人民的性格及其歷史經(jīng)驗的性質(zhì)也能同樣顯示出這一點。但是我們說政策不能創(chuàng)造出自己的實質(zhì)，這并不等于說實質(zhì)可以自我實現(xiàn)。意識到拿破侖帝國搖搖欲墜，這是1813年政策的條件，但是它本身并非政策。是否必須以均勢秩序來取代革命的時期，是否行使意志將讓位于堅持合法性，這可能仍然是“懸而未決”的事情。但是只需研究一下大部分國家采取的搖擺不定的措施，就能理解，無論是這種均勢的性質(zhì)還是實現(xiàn)均勢的措施都還不是一目了然。無論國家利益現(xiàn)在看來如何貌似“不言自明”，當(dāng)時的人們卻被迫面臨政策的多種選擇，要考慮互相矛盾的行動方針：大部分不提倡無條件中立的奧地利政治家或者認為必須繼續(xù)與法國結(jié)盟，鞏固奧地利與無往不勝的征服者的關(guān)系，或者認為必須立刻改變立場，考慮到橫掃整個歐洲的民族主義熱忱。梅特涅幾乎是獨自一人堅定不移，因為他堅信拿破侖的帝國與均勢體系不相容，這并不一定意味著一個多語言的帝國要與民族主義的時代相容。與此同時，當(dāng)英國內(nèi)閣催促推翻拿破侖，后來又要求條件苛刻的和平時，那只是反映了內(nèi)閣的意見。是卡斯?fàn)柪自炀土司鶆莸暮推�，而非報�?fù)的和平，造就了一個和解的法國，而非完全喪失能力的法國。對這些政策的選擇并不在于“事實”，而在于如何詮釋事實。它涉及的事情就根本而言是一種道義行為：是一種判斷，其有效性既有賴于目標(biāo)的構(gòu)想，也有賴于了解可用之材，后者基于知識，但并不等同于知識。
　　因此，衡量一個政治家的標(biāo)準(zhǔn)就是看他是否有能力識別力量之間真正的關(guān)系，并且使這種知識為他的目的服務(wù)。奧地利必須尋求穩(wěn)定，這是由它的地理位置和國內(nèi)體制所決定的，但是它能夠成功地將其國內(nèi)合法化原則與國際秩序的合法化原則等同起來，即使是短暫的，而且無論如何不明智，那也是它的外交大臣的功勞。英國也嘗試在實力平衡中尋求安全，這是二十三來間歇性戰(zhàn)爭的結(jié)果，但是它居然能成為歐洲協(xié)同的一部分，那要歸因于一個人的努力。因此，沒有什么政策比它給自己定下的目標(biāo)更好。卡斯?fàn)柪鬃鳛檎�治家的衡量�?biāo)準(zhǔn)是，他意識到在建設(shè)合法秩序時，保持歐洲團結(jié)比實施報復(fù)更重要，而梅特涅的衡量標(biāo)準(zhǔn)是他從來沒有混淆他所取得成就的形式與實質(zhì)，他理解奧地利帝國能夠生存下去，不在于取得勝利，而只能在于和解。這兩人的失敗之處在于他們?yōu)樽约涸O(shè)定的任務(wù)超出了手中可用之材的能力：卡斯?fàn)柪椎脑O(shè)想超過了他本國社會的構(gòu)想，而梅特涅努力的目標(biāo)在一個民族主義的時代是無法企及的。
　　但是僅僅根據(jù)政治家的觀念來判斷他/一位政治家是不夠的，與哲學(xué)家不同，政治家必須實現(xiàn)自己的構(gòu)想。政治家最終總是要遭遇他手中可用之材的慣性力量，會遭遇這樣的事實：其他的國家不是可以操縱的因素，而是必須與之和解的力量；安全的需求因各國的地理位置和國內(nèi)體制不同而有差異。他的工具是外交，是一門藝術(shù)，通過達成一致意見而非動用武力，通過展示一種將特定企望與普遍共識協(xié)調(diào)起來的行動的理由，來將國家聯(lián)系在一起。外交活動有賴于說服而非強迫，因此 前提是有明確的框架，或者通過對合法性原則達成一致意見；或者，理論上說，通過擁有對國家之間關(guān)系的相同詮釋，盡管后者在實踐中最難做到�？ㄋ�?fàn)柪着c梅特涅的成就在很大程度上得之于他們非凡的外交才能，兩人都能主導(dǎo)自己參加的每一次談判：卡斯?fàn)柪资且驗橛心芰φ{(diào)解相沖突的觀點，以及具有得之于實證政策的一心一意；梅特涅則是因為具有掌控對手的異乎尋常的個人稟賦， 他有能力定義一種道義框架，使得當(dāng)對手作出讓步時，看上去不像是屈服，而像是自愿為共同事業(yè)作出犧牲。
　　然而，對一種政策的嚴峻考驗在于是否能獲得國內(nèi)的支持。這有兩個方面：在政權(quán)機構(gòu)之內(nèi)使一種政策合法化，這是一個涉及官僚理性的問題；是使其與民族經(jīng)驗相和諧的問題，而后者又是一個涉及歷史發(fā)展的問題。并非偶然地，盡管自相矛盾的是，1821年，相比與俄國大臣打交道，梅特涅在與奧地利大臣打交道時遭遇了更大的困難；在每一次談判期間，卡斯?fàn)柪锥家�與他的內(nèi)閣有一番較量，其激烈程度超過了與外國同行的較量。政策的精神與官僚的精神是根本對立的。政策的本質(zhì)是它的偶然性；它的成功取決于判斷的正確，而這種判斷部分是出自推測。官僚主義的本質(zhì)是追求安全，其成功在于可靠性。深刻的政策得以成功，在于持久的創(chuàng)造性，在于對目標(biāo)的不斷重新定義。良好的執(zhí)政管理有賴于常規(guī)，也即對可以應(yīng)付平庸的關(guān)系的定義。政策涉及風(fēng)險的調(diào)整；而行政則涉及避免偏差。政策的合理性在于其措施與平衡感之間的關(guān)系；而行政的合理性則在于根據(jù)既定目標(biāo)所采取的行動。試圖以官僚方式來實行政策，將導(dǎo)致追求可靠性，結(jié)果往往為事件所困。努力在政治上進行管理則導(dǎo)致完全不負責(zé)任，因為官僚機構(gòu)的設(shè)計本意在執(zhí)行，而非構(gòu)想。
　　……