概念的厘清：地方政府性債務的基本含義

　　在現(xiàn)代國家地方政府的財政收支過程中，公共債務占據的地位越來越重要，地方政府性債務在加快地方基礎設施建設、推動地方經濟社會發(fā)展、提高公共服務水平、彌補地方財力不足以及應對危機等方面起到了重要作用。地方公共財政對政府債務的依賴也使得該領域的研究成為世界各國普遍關心和重視的問題。但在有效規(guī)制地方政府舉債行為，加強地方政府性債務管理之前，我們首先必須要明確界定地方政府性債務的內涵及外延，亦即，何為地方政府性債務?它的范圍是什么?

　　一、地方政府性債務的法學釋義

　　(一)地方政府及地方財政的功能定位

　　就政府而言，其通常是指一個國家和社會的管理機構，是受一定傳統(tǒng)、習慣、規(guī)范、法令、規(guī)章約束公共事務管理行為的制度化了的行使公共權力的組織，包括中央政府和地方政府兩個層面。地方政府是與中央政府相對的一個概念。在西方國家，地方政府又被稱為local government 或subnational government，是指經由地方民主選舉而產生的機構，它的管轄權僅限于當地范圍并通過授權獲得地方征稅權以及地方公共服務供應的自由裁量權。b 通常而言，地方政府具有雙重特征：一是地方性，地方政府是指最接近公眾的基層政府，系由地方民主選舉而產生。c 二是層級性，地方政府是一國中央政府之下的各級政府的總稱。地方政府的權力僅限于當地范圍，不能在其他區(qū)域或全國范圍內行使征稅權和提供公共服務。我國目前采取的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府結構，其中省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即屬于地方政府的范疇，因此當前我國地方政府主要包括以下四個層級：一是由省、自治區(qū)和直轄市構成的省級政府;二是由副省級城市、地級市、自治州構成的市級政府;三是由縣、縣級市和自治縣構成的縣級政府;四是城市中的街道和農村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府。

　　在地方政府治理過程中，地方財政是不可或缺的基礎和支柱保障，地方政府需要通過財政來提供公共產品以滿足地方居民的公共需要、優(yōu)化地區(qū)資源配置、調節(jié)轄區(qū)內收入分配以及進行區(qū)域性經濟總量和結構的調節(jié)等。按照我們國家的地方財政制度分工，在地方財政體系中，省級財政居于主導地位，城鎮(zhèn)財政居于支柱地位，市轄區(qū)財政是介于地方財政體制兩端之前的中間型財政，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政是地方財政的基礎環(huán)節(jié)。地方財政在整個國民經濟和財政體系中的重要地位主要反映在以下三個方面：其一，在財政收支方面，地方財政收入與支出是國家經濟中的重要組成部分，地方財政收入與支出的總量在整個財政體系總量中占有較大比重。其二，在財政職能方面，地方政府主要提供對居民日常生活有直接影響的、攸關福利水平的事務，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、社會服務、環(huán)境保護、公共安全以及城市基本設施建設等。其三，在政策影響力方面，地方政府的財政治理經驗、財政執(zhí)行政策通常會成為國家財政政策制定和執(zhí)行過程中的重要參考，有利于國家財政政策的多樣化和創(chuàng)新。就此而言，地方財政的穩(wěn)固直接關系著國家政治經濟的穩(wěn)定，因此，化解地方財政風險、維護地方財政的正常運行是必須重點關注的社會課題。

　　(二)地方政府性債務的概念界定

　　就地方政府性債務的概念而言，理論界對其認知不一，實踐中政府性債務與政府債務這兩個概念也經常被混用，因而在界定地方政府性債務之前，需要區(qū)分地方政府性債務與地方政府債務之間的關系。

　　從我國現(xiàn)有法律規(guī)定來看，2014 年修訂的《預算法》第35 條使用的是政府債務的概念，該條第5 款規(guī)定：國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。……